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李士宗:PPP项目绩效考核的三种未来

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2019年09月10日    作者:李士宗    来源:PPP知乎

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  李士宗,高级审计师,美国伊利诺伊大学 芝加哥分校MBA,现任中国宏泰产业市镇发展有限公司(6166.Hk)副总裁,国家发改委、财政部PPP专家库双库专家。早期在石家庄市物价局、工商局等部门工作,曾任正定县新安镇政府副镇长、石家庄市审计局党组成员 副局长、河北省财政厅监督检查局和PPP处 调研员、唐山市政府副秘书长和廊坊市政府副秘书长等职。


  写有《PPP项目成败的四个关键因素》《PPP项目成败的因素分析和工作建议》《逐条简评《PPP条例》(征求意见稿)、《栽好梧桐树,引来金凤凰》等文章,翻译(合译)《中英对照 PPP模式操作指南》一书。


  本轮PPP发展演变至今,已经进入了一个“新阶段”,许多项目签约“落地”,进入建设期、运营期,“绩效考核”、按效付费已提上日程。


  “财政部办公厅关于征求对《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见)稿》意见的函”已下发几个月,有关各方积极献言献策、献“砖”献瓦已经相当不少,现基于个人对中国政府、部门有关监督管理、绩效考核工作的历史上的一些特点的了解,对PPP项目绩效考核可能导致的三种结果,也做一个比较另类的预测,以警未来。


  一、防考“死”


  道理很简单,如考核过严、实施过火,尤其是如果“有心人”故意“误读、误解、曲解、滥用”绩效管理考核文件有关规定或表述,把有关文件的要求或表述详细划分成若干“禁令”或“负面清单”,去逐条对照政府方尤其是社会资本方等PPP项目相关方,其绩效管理考核结果则有可能像过去有的“监督管理”政策实施一样,“一管就死”。此种死法一是死在有关监管政策的不当条文上,二是死在有关人员对个别比较模糊的政策条文的曲解滥用上,三是可能死在脱离合同约定的有违“契约精神”的监管考核上。除此之外当然还可能包括:因PPP模式本就比较复杂,相关文件规定繁多,全过程监管和绩效考核任务重、职责多,导致有的地方政府或有关部门产生畏难和避险情绪,干脆少做、不做、停做PPP项目。因此建议把有关管理考核文件及其条文表述尽力精雕细琢、精准制策,使“考核”标准及工作成为有助于促进中国PPP行稳致远、高质量发展的“标尺”,力避成为可能被滥用的“戒尺”。


  二、防考“乱”


  乱的意思是“纠纷和争议”。考核的依据主要是“法律法规和合同约定”,考乱的原因除了绩效管理考核者、相关各方对有关考核政策文件的具体条文的不同理解、解释外,另一个原因是目前国内有关部门先后发布实施的、根源性的PPP法律法规政策条文的不完全一致;当然,各个PPP项目在具体执行中也会遇到新情况、新问题,而项目合同约定如果不够完备、不够明晰、不够细致等,也是导致纠纷和争议的主要原因。因此在PPP的基本法律法规和合同约定方面还需要多下些功夫,毕竟让律师们工作太多太累也不是PPP的初心。


  三、考“无语”


  即大家不再说话、表示默认或认可。相对于前两种结果,这个结果应该是比较好的或者最好的。因为毋庸讳言,管理主体与对象(被管理者)、考核者与被考核者、政府方与社会资本方、管理部门与项目公司之间存在一定的“博弈”关系,而博弈就可能有输赢。大家都不想输,都想赢,在一定前提下,任何一方“单输”或“单赢”都不是好的结果,都会有“后遗症”,而“和局”或者“双赢”、“共赢”一般是大家都可接受的结果。因此考核过后有关各方都可接受,大家默默无语或者欢声笑语基本就是最好的了。


  在此提两个关注点,希望引起重视。


  一、关注“度”


  绩效管理考核,在法律、合同并重的前提下,应“宽严适度”。过度“宽”、“严”都可能达不到考核的目的,结果要么流于形式,要么“走样变形”。


  二、 关注“平等”


  绩效管理、绩效考核的主体与其被管理、被考核的客体(对象)之间是什么关系呢?管理者与被管理者之间的关系地位应该是不平等的,考核者与被考核者之间的关系地位呢?政府方与社会资本方呢?政府及其有关部门与其属地的被考核的PPP项目公司之间的关系地位呢?通过考核发现“偏差”后,“纠偏”、“纠错”、追责、“争议”、“再谈判”时都可能涉及到甲乙双方的关系定位。国家发改委和财政部在2014年底几乎同时发布的各自的PPP项目合同管理文件中,关于“平等”,分别是这样表述的:“强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体,以市场机制为基础建立互惠合作关系,通过合同条款约定并保障权利义务”;“ 切实遵循PPP合同管理的核心原则:(二)平等合作。在PPP模式下,政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体,双方法律地位平等、权利义务对等,应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同,并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。”


  不忘初心,方得始终。祝愿中国PPP高质量行稳致远!

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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