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1098号文:助力PPP行稳致远无关紧缩或释放

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2019年07月28日    作者:薛涛    来源:中国经济导报

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  7月1日,《政府投资条例》(国务院令第712号)正式生效,国家发展改革委随之发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规[2019]1098号,以下简称“1098号文”),就政府和社会资本合作(PPP)的管理规定做出相应调整。


  总体来看,2014年因43号文以控债为目的所发起的PPP大规模释放,在2017年以财金92号文和财金10号文为转折点,逐步进入紧缩期。在笔者看来,1098号文的主旨,其实并不是相关产业界所关注的PPP机会的紧缩或者释放,而是国家发展改革委着眼于PPP长期可持续机制建设的努力。


  2019年,PPP条例并未如坊间所传说的那样如期出台,却迎来了《政府投资条例》。7月1日,伴随着《政府投资条例》正式生效施行所发布的1098号文件,其实已经在PPP条例可能遥遥无期的情况下给予了解答。


  基于《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》的更高阶的上位法地位,这个1098号文对当前PPP行业的影响也是非常重大和深远的。对于新建或改建的基础设施投资项目,基本上弥补了PPP条例缺位过程中所可能遗失的以下细节问题,对未来PPP的可持续发展意义重大:一是可行性论证在PPP流程中的重要地位;二是实施方案的重要性(这个确实也值得反复强调,“套本子”的情况必须遏制);三是在线平台的监管,笔者希望未来对地方政府违约的情况,这个平台也能如文件所明示的发挥督导作用,更有利于PPP的长期稳定);四是PPP咨询机构的公平竞争(避免地方保护主义);五是鼓励民企参与(但是还需要解决融资方面的中性竞争问题才是根本);六是公开招标为主的采购方式(这个相当支持,但是建议引入两步招标法的创新以应对相对复杂的项目结构或者不易确定或统一的技术路线);七是项目资本金的严肃性等等。


  除以上显见的意义以外,在文件逐步落地中,如何做好可行性研究和实施方案,如何能够深入反映项目机理,如何做到能够既符合一般基础设施投资的科学评价要求、又尊重PPP本身的内在规律逻辑,这些都是咨询公司等PPP开发者最终能够在紧缩的大趋势下适者生存的关键。可研决定的是项目本身是否应该上的问题,而PPP的“两评一案”是决定如何由社会资本来投资和运行项目的问题,这本应该是既融合又有各自关注重点的两个方面。


  目前,PPP依然还有很多问题没有得到解决:比如,包括污水、垃圾这样的项目,只要通过可研所确定的项目规模档次合理,这类刚性支出的PPP项目根本无关于任何隐性负债(难道城投承接项目政府就不需要给钱吗?),反而是及时落实价格机制才是控债的根本解决路径。当前制度下,通过财政承受能力对此进行限制,本身就有逻辑问题。笔者认为,作为控制隐形债务风险的财政承受能力规则,应该约束的是PPP分类学中的PFI类型。


  次于两个投资条例之外,目前相对高阶的特许经营管理办法,应该是未来PPP执行中相当重要的文件。笔者建议,要把政府监管型特许经营和政府付费型特许经营分而治之,因为项目内在逻辑差别巨大。在未来PPP的发展趋势下(政府付费进一步紧缩,对经营性要素的开发越来越受到重视),对特许经营的深化研究变得越来越重要。


  当然,上述这些或许只是一个PPP研究者的苛求。在PPP越来越被隐性债务阴影笼罩的当下,有这样一份文件的出台,不是紧缩也不是释放,对于PPP在中国的长期发展而言,这是有关部门谋求PPP行稳致远的一次相当积极的行动。


  (作者系E20研究院执行院长,国家发展改革委、财政部PPP专家)

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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