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PPP项目运营要义和运营期法律风险探析

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2019年07月12日    作者:李兵    来源:PPP知乎

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  作者:湖北得伟君尚律师事务所PPP法律服务中心高级合伙人 李兵


  我国PPP实践自2014年发轫以来,已经历5个年头。截止今年5月末,总投资额已超过13.6万亿。尽管有关PPP项目进入运营期的具体数据不明,但按普通项目2至5年建设期大概推算,可以想见,较早完成PPP采购的大量存量项目建设完工并集中进入运营阶段。这些早期项目不少是前PPP时代“重建设、轻运营”思维延续的成果,再加之早期PPP规则不成熟、未形成体系,项目主导参与方又着急“上马”,未对项目运营有缜密的考量和细致的安排。2017年以来,随着项目规范力度加大,新增项目的减少,存量项目运营期矛盾将会普遍燃发。笔者多年来一直在一线为PPP项目提供法律服务,近期明确感觉到PPP项目咨询所倚重的中介机构已从对通识的咨询公司向专业的律师事务所和会计师事务所转变,重点已从项目整体包装测算、建设管理向项目运营管理、项目考核付费等履约行为转变。据笔者观察,2019年将是我国进入PPP运营实践经验探讨和相关矛盾化解阶段的里程碑年份。


项目运营是PPP模式之核心特征之一


  国办发〔2015〕42号文对PPP项目的界定中也明确PPP系政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本按照平等原则协商订立合同。投资和运营能力是PPP项目社会资本的核心能力。如果PPP项目没有运营期和运营内容,则无法兑现“运营补贴”,也无法实现中长期的代际平衡,更无法体现发挥企业运营管理优势并实现政企之间回归本位的分工协作。


  在PPP推行之初,财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)明确PPP模式应当立足于项目设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期即全生命周期考量,规定的相关项目运作方式均包含运营。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定,对于新申请纳入项目管理库的项目,如果仅涉及工程建设,无运营内容的,不得入库。


  综上,项目运营是规范运作的PPP的核心特征之一。


PPP项目运营期合作的基本内容


  从PPP项目实践来看,在PPP项目运营阶段,政府与社会资本之间主要有以下事项内容:


  一是PPP项目决算,即项目建设成本确认。PPP项目完工意味着项目建设期结束,而真正项目决算、尤其是政府决算审计,却因程序原因往往拖至建设期届满后1至2年之久。因此,如果各方约定以政府审计作为结算依据,而项目建设成本的最终确认实际上要在运营期内才能完成。故进入项目运营期的头件大事即是准确无误的完成项目决算审计确认,为后期政府付费核算打好基础。


  二是社会资本开始承担起项目运营,包含运维养护或经营等义务和责任,项目运营费用开始发生,政府方也相应启动项目运营绩效考核工作。


  三是项目进入付费期,无论是含政府运营补贴支付,还是使用者付费,项目公司将会获得项目投资收益。


  四是项目收入条件成就后,项目公司可将项目权益,包括合同债权、特许经营权作为基础资产,通过发行债券、资产证券化等方式进行基于“项目资产信用”的再融资,以实现投资现金流回收。


  PPP项目运营期是PPP合作主要矛盾集中发生的阶段,应当结合项目实际情况提前作好研究并筹划应对,如此才能保证PPP合作目的顺利实现。

标签:PPP
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