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李继忠 李菡君:PPP项目移交后绩效评价的理解

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2019年06月20日    作者:李继忠 李菡君    来源:微信公众号“ 建设工程PPP争议解决FIDIC合同”

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  李继忠,执业律师、国家二级心理咨询师。国家发改委PPP专家库定向邀请法律专家、湖北省发改委/财政厅PPP专家库法律专家、湖北省律师协会建筑与房地产法律专业委员会委员。


  李菡君,律师助理。

  


一、前言


  2019年5月19日,在北京,在中央财经大学,在政信研究院会议室,《PPP术语》编制专家组第二次圆桌会召开,《政府和社会资本合作(PPP)模式基本术语》课题组及“PPP术语规范编撰委员会”正式成立。


  正本清源PPP,必须从头做起,这个头就是术语。PPP术语的编制是PPP领域中的基础工作,PPP老李十分荣幸受邀参加编制工作,PPP老李分配的任务同“项目移交”有关的术语编制。


  现将学习项目移交的几点体会写出来,写写写更健康。

  

二、财政部版之“绩效评价”出世


  财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金〔2014〕113 号)第五“ 项目移交”第三十五条中提出了一个概念“绩效评价”,具体内容如下:


  第三十五条 项目移交完成后,财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。


  如何在“政府和社会资本合作项目”也就是PPP项目上理解“绩效评价”?是项目进行中的评价?还是项目完成的后评价?还是项目移交过程中的性能测试抑或资产评估?还是独自成章?通俗易懂的“绩效评价”被深深的打上PPP印记横空出世。


  现在搞点啥都要谈绩效,高点啥都要搞绩效评价。预算搞点钱,也要绩效评价。

  

三、财政部版之“绩效评价”是PPP项目“终期评估”且同评估和测试无关应该单独成章


  1、财政部版之绩效评价是PPP项目“终期评估”


  项目移交用英文Projects Transfer表述是对的,但是项目移交本质是资产移交,使用Handback或Handover就更地道吧。英国人在PFI/PFI项目中是如何定义Handback?Handback:At the conclusion of the operating period, the asset must be handed back to the procuring agency in a pre-defined condition, at no additional cost.(在运营期结束时,项目资产必须在预先规定的条件下交还给采购机构,不需额外费用。)这个关于PPP项目移交的权威英文释义之一。财政部版之《PPP项目合同指南(试行)》定义“项目移交”:项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后,项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。


  通观财金〔2014〕113 号文及“关于政府和社会资本合作项目操作流程图”,“项目移交”独自成章。“项目移交”是PPP项目进行中一个非常重要的阶段,在PPP项目移交后,项目资产和项目责任移交给政府方后,“政府和社会资本合作”其实是告一段落,在政企合作告一段落后,PPP项目主管财政部或财政部PPP中心对“政企合作”得失进行评估十分有必要,也是顺理成章之事情。具体到财金〔2014〕113号文第三十五条,第三十五条言简意赅,仅仅从第三十五条就可以得出财政部版之绩效评价是PPP项目“终期评估”的结论,绩效评价一定不是个仁者见仁智者见智的问题。


  更进一步的理解,PPP项目之“项目执行”也是独自成章。在项目执行过程中,财政部提到“中期评估”,这个中期评估无疑非常重要,基于中期评估的逻辑,前期评估、首期评估都是存在的,后期评估、终期评估也是存在的,财金〔2014〕113 号文第三十五条之“绩效评估”本质上应该是“终期评估”。


  2、财政部版之绩效评价是PPP项目移交评估和测试没有关系


  财金〔2014〕113 号文“项目移交”除了谈及绩效评价,在独自成章之“项目移交”中,还谈及到资产评估和性能测试。财政部版之《PPP项目合同指南(试行)》更是明确“项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后,项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。 ”关于评估和测试的内容,《PPP项目合同指南(试行)》明确“在PPP项目移交前,通常需要对项目的资产状况进行评估并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。实践中,上述评估和测试工作通常由政府方委托的独立专家或者由政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责。 经评估和测试,项目状况不符合约定的移交条件和标准的,政府方有权提取移交维修保函,并要求项目公司对项目设施进行相应的恢复性修理、更新重置,以确保项目在移交时满足约定要求。”


  PPP老李研读《PPP项目合同指南(试行)》,得出结论,财政部的“绩效评价”同性能测试或资产评估没有关系的。这个判断标准其实很简单,因为资产评估或性能测试是在项目移交前,而“绩效评价”是在项目移交后,是两个不同阶段发生的事情。即使是将绩效评价放在财金〔2014〕113 号第六章项目移交中,PPP老李仍然看不出来:这个绩效评价同性能测试或资产评估有啥关系。


  3、PPP老李建议,鉴于PPP项目的特殊性,绩效评价应该从“项目移交”一章中独立出来,叫“PPP项目收尾”可好?


四、国家发改委关于“绩效评价”贯穿项目整个过程且不是项目后评价


  关于PPP项目,国家发改委也有相关规定,国家发改委也有(也使用)“绩效评价”这个概念。


  国家发改委如何定义或理解“绩效评价”。国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)“五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理”之(五)中提到绩效评价。具体内容为“绩效评价。项目实施过程中,加强工程质量、运营标准的全程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。”


  PPP老李理解,国家发改委关于“绩效评价”概念是贯穿在PPP项目的全过程或全生命周期过程中。


  国家发展改革委在《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231 号)第二十一条规定“对于 PPP 项目合同约定期满移交的项目,政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间(过渡期)共同组织成立移交工作组,启动移交准备工作。移交工作组按照 PPP 项目合同约定的移交标准,组织进行资产评估和性能测试,保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按 PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。”第二十二条规定“项目移交完成后,地方政府有关部门可组织开展 PPP 项目后评价,对 PPP 项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方,并按有关规定公开。”


  国家发改委也提到在项目移交之前要进行资产评估和性能测试。但是在项目移交后,国家发改委使用的是“PPP项目后评价”没有使用“绩效评价”。


  财政部和国家发改委的“绩效评价”内涵是不同的,要结合项目,具体情况具体理解。


五、财政部版之“绩效评价”应该定性于“专题评价”属于项目后评价范畴


  财政部基于PPP项目的特殊性,提出项目移交后的绩效评价(Performance Evaluation after Project Transfer),有别于一般建设项目后评价,自有自己的道理。


  搞建筑工程的都十分清楚,建筑工程项目竣工投产后,一般经过1-2年生产运营后,要进行一次系统的项目后评价(Project Post-evalation),项目后评价一般按照三个层次组织实施,及项目法人的自我评价、项目行业的评价,投资方的评价。


  财政部提出PPP项目移交完成后,由财政部门组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。


  财政部版之绩效评价是在PPP项目移交后进行。那么问题来了,这个绩效评价(Performance Evaluation after Project Transfer)同往常说的项目后评价(Project Post-evalation)是一回事吗?如果不是一回事彼此的关系如何?


  项目后评价的概念。建筑工程项目后评价是工程项目竣工投产、生产运营一段时间后,再对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术活动,是固定资产管理的一项重要内容,也是固定资产投资管理的最后一个环节。通过建设项目后评价,可以达到肯定成绩、总结经验、研究问题、汲取教训、提出建议、改进工作,不断提高项目决策水平和投资效果的目的。(《建筑工程项目管理》P265 北京理工大学出版社 主编/刘晓丽、谷莹莹、刘文俊)


  国家发改委定义的项目后评价。国家发展改革委关于印发中央政府投资项目后评价管理办法(试行)的通知(发改投资〔2008〕2959号)


  第三条中央政府投资项目后评价(以下简称项目后评价)应当在项目建设完成并投入使用或运营一定时间后,对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容,与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析,找出差距及原因,总结经验教训,提出相应对策建议,以不断提高投资决策水平和投资效益。根据需要,也可以针对项目建设的某一问题进行专题评价。


  财政部在PPP项目移交后使用“绩效评价”同往常的“项目后评价”其实有着千丝万缕的联系。当然区别也挺大或十分明显。区别在于,首先评价的主体是财政部(PPP中心);其次,评价时间节点是在PPP项目完成移交之后;第三,评价的具体内容是PPP项目独有的内容比如“政府和社会资本合作模式应用等”,是对PPP项目全过程展开评估。(详见财金〔2014〕113 号)第三十五条)


  PPP老李以为,项目后评价的概念是十分清晰成熟,但是如何对PPP项目进行“后评价”,似乎中外都还在探索。但是无论如何,财政部版之绩效评价属于“项目后评价”范畴的结论是成立的,因为PPP项目也是项目。关于“项目后评价”国内外则有十分成熟的概念和做法,财政部版之绩效评价是在项目移交后,无疑属于“项目后评价”,如果说PPP项目有啥特殊性的话,则绩效评价就是“专项的项目后评价”或“专题的项目后评价”。


  国家发改委就还是坚持PPP“项目后评价”。国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231 号第二十二条 “项目移交完成后,地方政府有关部门可组织开展 PPP 项目后评价,对 PPP 项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方,并按有关规定公开。”


  PPP老李观点。财政部版之“绩效评价”应该定性于“专题评价”属于项目后评价范畴。绩效评价(Performance Evaluation)属于“项目后评价”范畴,但“绩效评价”却不能同“项目后评价”划等号。

 

六、高度关注PPP项目移交“过渡期”问题


  PPP项目也有“过渡期”,国家发改委在《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》中第二十一条中提出“过渡期”。“过渡期”这个概念提出来了,表明相关方面已经注意到移交的前后异动问题必须要高度关注。十分遗憾,相关部委(十几个部委?)后续没有详细展开。更加遗憾的是,仅仅提出过渡期(或引入过渡期这个概念)是远远不够的,过渡期相关的系列概念要通盘考虑。忽略系列概念彼此关系显得我们的工作不是十分精细,还是十分粗糙。同过渡期紧密联系的需要明确厘清弄懂的几个舶来品概念,比如transition(过渡期)、Valuation(评估) 、Surveys(测试)、Handback Package (移交方案)等必须搞懂,不能眉毛胡子一把抓。

  

  当然,PPP老李没有看到任何资料或有权威人士说,中文的资产评估(Assets Valuation)或性能测试(Performance Surveys)是来自英国PFI标准合同文本中的Valuation和Surveys,但是研读中外文献,英文之Valuation同中文之评估,英文之Surveys同中文之测试,高度合体。


  仔细研读英国皇家财政部于2012年12月出版的《PF2标准合同(草案)》(《(Standardisation of PF2 Contracts(Draft)》)第九章(CHAPTER 9: Hard FM Maintenance Services)第十章(CHAPTER 10: SURVEYS ON EXPIRY AND TERMINATION)对同过渡期紧密相关的概念比如Surveys、Valuation理解就更深刻。


  英国《PF2标准合同(草案)》第十章 合同到期和终止的性能测试,这是合同中专章谈及“性能测试”的,中文仅供参考。


  10 SURVEYS ON EXPIRY AND TERMINATION


  10.1 INTRODUCTION

  10.1.1 If the Assets may be transferred to the Authority at no cost on the Expiry Date (i.e. no residual value risk has been transferred to the Contractor) (see Sections 25.2 (Assets where the Authority retains Residual Value Risk) and 25.6 (Valuation of Terminal Payments on Expiry where Residual Value Risk has been Transferred)), the Contract should specify what condition the Assets should be in at such time. It should also specify the arrangements for a survey of the condition of Assets before the end of the Contract to assess whether such standards have been met. The costs of the final survey are normally borne by the Authority subject to recovery from the Contractor where the survey finds that rectification work is needed.


  如果资产在合同到期必须免费移交给政府方,必须在项目合同中明确移交时资产的状况条件。在合同到期前,应该在项目合同中做出性能测试安排,评估资产是否符合移交标准。最终的性能测试费用一般是由政府方承担,除非经过性能测试后必须由社会资本方对要转移的资产进行整改。

  10.1.2 The Authority may agree with the Contractor (around the time that the final survey is carried out) to a relaxation in the requirement upon the Contractor to transfer or deliver the Assets to the Authority in the required condition (and to a relaxation in any associated performance standards and availability requirements),in order to share consequential savings (see Section 9 (Hard FM Maintenance Services)).


  政府方有权同意社会资本方提出的可以降低经过性能测试资产转移的标准,这种降低不降低服务标准,结余费用应该由政府方和社会资本方分享。

  10.1.3 Where there is a residual value payment to be made by the Authority to the Contractor reflecting the market value of the Assets at that time (see Section 25.6 (Valuation of Terminal Payments on Expiry where Residual Value Risk has been Transferred)), then a survey will only be needed as part of a valuation, so that the condition of the Assets1 is reflected in any price paid on expiry.


  由政府方按照市场价值支付社会资本方项目资产的剩余价值,则性能测试作为资产评估的组成部分,移交的资产价格应该反映资产的状况条件。


  PPP老李总结。英国的PF2标准合同(草案)在第九章和第十章(还有其他各章节)将性能测试和资产评估说清楚了。一般情况下,如果项目是无偿进行移交,则在过渡期要进行性能测试,如果是有偿移交,则要进行资产评估。对比中国关于性能测试相关规定,对此则语焉不详或话没有说透,没有将有偿移交和无偿移交的区别说清楚,似乎只要有项目移交就要进行性能测试和资产评估。新西兰标准合同文本关于项目移交前后Asset Condition Survey这个概念则没有歧义。

  

  PPP老李几点体会。首先,鉴于我国PPP工作尚处于起步阶段,法律制度、机构能力和实践经验等方面均有待进一步加强和丰富,起步阶段必须借鉴其他的成熟的标准合同文本,财政部在《PPP项目合同指南(试行)》编制说明中明确本合同指南是结合国内外PPP实践编制而成,参考国际上成熟的PPP合同是捷径,当然要在中国或项目上落地生根发芽。


  其次,PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性,项目所处地域、行业、市场环境等情况的不同,各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异,最终表现为合同内容上的千差万别,他山之石可以攻玉,研读英国PF2标准合同文本等具体条款,加深对相关问题的理解,十分有必要,这是合同人员的必备技能。


  第三,回归本文主题。在PPP项目要高度关注“过渡期”,而性能测试是过渡期重要工作。只有政府方和社会资本方互相配合,根据合同规定或项目移交方案做好过渡期的工作比如资产评估和性能测试,则财政部之绩效评价才会有个好的结论。

  

六、结论或建议


  关于绩效评价,PPP老李结论,中国财政部的绩效评价是独自成立的,有别于项目后评价,同项目移交的资产评估和性能测试也没有关系,同中国发改委的定义也不同。


  关于过渡期,PPP老李建议,需要围绕过渡期,梳理改造资产评估和性能测试等概念。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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