登录 个人注册 企业注册 杂志订阅 | 我的需求 | 下载专区 | English
首页 > 专题 > 项目融资 > 郭巍:开发性PPP模式“出局”还是“规范”——财金〔2019〕10号文与城镇综合开发PPP模式创新

郭巍:开发性PPP模式“出局”还是“规范”——财金〔2019〕10号文与城镇综合开发PPP模式创新

返回>

2019年05月06日    作者:郭巍    来源:微信公众号“产业地产江湖”

A-A+



  郭巍,北京天成山禾管理咨询有限公司总经理,具有十年的区域综合开发从业经历,为全国多地政府提供过片区开发咨询服务,作为社会资本方实际完整操盘区域开发项目4个,曾担任中国五矿集团公司产业地产事业部负责人,擅长PPP模式进行片区开发操作全过程。曾在新华社《瞭望》周刊刊发《新型城镇化推进四原则》署名文章,创立了区域综合开发产业关联区域布局模型,擅长区域综合开发PPP模式交易结构、产业规划、产业导入策略,现任国内多家大型央企城市综合开发业务顾问。


  自2014年9月23日财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金(2014)76号文到2019年3月7日财政部下发《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金〔2019〕10号以来,PPP模式在国内推广经历了从观望-高潮-思考-彷徨的四个阶段。其间从中央到各部委和各金融监管机构都出台了一系列鼓励运用和规范运用PPP模式发展的文件。在本轮PPP模式发展过程中,PPP模式在城镇综合开发又或片区综合开发项目中应用的体量无论从规模还是数量都呈现逐年增加的趋势,并且在国内应用的区域逐步从华北东北扩展到长三角区域、粤港澳大湾区和中西部城市群。因此关于城镇综合开发与PPP模式的结合成为各大咨询机构、地方政府、开发企业、城投公司研究和关注的重点。结合笔者十多年来在城镇(片区)综合开发领域的项目前期拓展与开发模式设计领域的一些心得,就目前国内城镇(片区)综合开发与PPP模式的结合进行一些梳理和粗浅的总结。


一、 城镇综合开发的模式总结


  城镇综合(片区、区域)开发项目在国内由来已久,其本质是工业园区开发的升级,其开发模式自1979年以来始终处于探索、发展、创新、升级过程中,园区开发在国家区域经济发展中始终处于重要的产业载体作用。如著名的以招商局集团主导开发的蛇口工业园自建立以来就催生了一大批优秀的企业,蛇口精神也始终影响着一代又一代的企业家,中国平安、招商银行、中国中集的诞生地都源自深圳蛇口。


  城镇综合开发项目在四十年改革开放过程中经历了政企合作开发模式、区地合一开发模式、企业主导开发模式、委托运营开发模式和我们现在比较关注的开发性PPP模式。现行大家比较关注的开发性PPP模式实际上也是由原有的委托运营模式演变而来。而原有的委托运营模式也是在一代又一代的区域开发过程中的经验的总结和升华。


  (一) 城镇综合开发沿革和模式总结


  1、1979-1985 政企合作模式

  典型案例 招商局蛇口、招商漳州 中信宁波大榭岛


  2、1992-2000 政府和国企主导开发

  典型案例 中新苏州工业园 张江高科


  3、2000-2014 委托运营和独立开发

  典型案例 华夏幸福 联东U谷 天安数码 武汉光谷


  4、2014-2019 开发性PPP

  典型案例 华夏幸福 宏泰发展......


  当然从事城镇综合开发和区域开发的企业举不胜数,各大型央企都有类似的典型项目,如中信集团、中交集团、中国建筑、中国五矿、华侨城等等。民企里华夏幸福、宏泰发展、隆基泰和、东旭集团、天安数码等等,也并不是所有的企业都采用了PPP模式进行区域开发。


  关于城镇综合开发的名称又有“片区综合开发”“城市综合开发”“区域开发”等等提法。具体项目可以是产业新城、智慧城市、特色小镇、田园综合体、现代农业产业园、城市综合体、总部经济、产业园区等


  小结:城镇综合开发项目由来已久,并不是PPP模式而有了城镇综合开发!从企业实际运用角度来讲,开发性PPP之前的委托运营模式是比较理性的区域开发操作模式。究其原因,实际上委托运营模式也是历经多年在各种纷繁的园区开发体系模式和园区开发正确逻辑理解上而得出一个简明同时又便于操作的综合性模式。但委托运营模式也有操作实施的难点,所以自2014年PPP模式推广运用以来,很多城镇综合开发项目都转为PPP模式。


  (二)成功的城镇综合开发的本质——产业转移与大都市圈发展


  PPP模式的核心在于运营,城镇综合开发的本质也在于运营,城镇综合开发运营的核心本质在于产业,围绕产业延伸出其他综合服务内容。产业运营的核心在招商引资,招商引资的核心在于全球和全国范围内的产业转移和升级。从产业运营角度来讲,产业升级难,产业转移易。而相对容易的产业转移的核心在于产业外溢和迁移。例如某县域经济产业的打造核心是大都市圈的配套和大都市圈产业的外溢(大都市圈层的核心适合发展高端服务业与住宅),因此成功的城镇综合开发模式能够应用的区域并不是所有县域,而是毗邻大都市圈的相对产业发展比较薄弱并具有发展潜力的区域。


  成功的城镇综合开发是政府-企业-客户的三方融合发展,这也是开发性PPP绩效考核的基本点


二、城镇综合开发PPP模式总结(开发性PPP)


  (一)开发性PPP模式初探与核心内容


  从现行的开发性PPP典型企业的协议结构和财政部PPP项目库信息公开来看,可以把开发性PPP和核心内容分为土地整体、基础设施和公共设施、产业发展服务、规划设计、综合服务(物业及市政)。


  (二)开发性PPP的产业发展服务


  从过往城镇综合开发PPP交易结构来看,PPP项目的回报机制有三种,政府付费、使用者付费、可行缺口补助三类。从前几年中标的城镇综合开发PPP模式项目来看,基本都为政府付费,随着92文的出台,在回报机制上逐步改变为基于绩效考核结果,通过使用者付费及必要的可行性缺口补助获得合理回报。其中除了产业发展服务是加成方式计价,其他均为投资成本+回报率模式。那么产业发展服务费是什么?城镇综合开发企业为区域按照地方政府的投资强度和产业类型标准而招商引资,导入产业的一项服务,近几年延伸出很多其他延伸服务。延伸出的其他服务是城镇综合开发PPP模式的未来模式创新的突破口。


  (三)开发性PPP的融资底层资产


  a. 政府的应收账款


  b. 园区内市政和公共设施运营收费权


  小结:以此两项基础资产而展开的一系列(股权、债权、夹层)+(直接、间接)+(私募、公墓)的融资,融资模式排列组合可延伸出N多种方式。这是金融技术在城镇综合开发模式中的一大优势,良好的政府信用资产和具有稳定现金流的资产。


三、财金【10】号文与城镇综合开发PPP模式


  (一)财金10号文与城镇综合开发-不是“被出局”而是“很理解”


  财金10号文实际上有两个条款对于城镇综合开发PPP模式具有强约束:


  第一,新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。


  第二,对于规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。城镇综合开发项目因为五大核心内容构成,其中使用者付费项目更多集中于市政及公共设施,其比例占整体开发成本比例如何确定?整体占比还是每年占比?开发进度与项目投入运营如何进行匹配开发?可能是未来新增城镇综合开发项目需要重点关注点的。


  财金10号文出台实际上是规范并且鼓励创新运用。


  第一,新老划断,不是一刀切,没有禁止老项目,而且老项目很多是政府付费项目从政府性基金支出中进行安排付款。


  第二,城镇综合开发模式还是围绕都市圈开展的,前期入库项目体量操作规模和空间很大,只是限制新项目用基金。


  第三,财金10文发布后,财政部官方并没有从适合不适合角度解释,而是从预算的角度进行了解释。本质上还是鼓励城PPP模式在区域综合开发模式上的应用的,但就是不能用政府性基金支出进行预算安排。


  小结:财金【10】号文实际上是鼓励企业就城镇综合开发项目结合PPP的内涵再创新,所以城镇综合开发模式又要面临新一轮的升级。实际上很多企业在城镇综合开发领域并不选择运用PPP模式,只不过在PPP模式中城镇综合开发项目占比较大,大家比较关注。但新项目的笼子扎起,原有的模式有待升级更好地符合PPP模式本质内涵。


  (二)87号文与城镇综合开发PPP模式


  财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 中特别提到,严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。因此城镇综合开发模式如何解决政府和社会资本开发主体之间合同的关系成为一个关注点。如果是政府付费项目立项主体应该是政府,并每年合理安排相应预算作为支付,那么社会资本要么给政府提供的是服务,要么是工程,城镇综合开发PPP模式如何界定政府采购的是服务和工程成为城镇综合开发PPP模式界定的难点。


  (三)92号文与城镇综合开发PPP模式


  建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%,现有城镇综合开发PPP模式核心条款中的结算时间和结算比例面临挑战。


  (四)城镇综合开发难点与待解决问题


  难点

  a) 项目投资运营时间长

  b) 项目投资总金额大

  c) 产业招商后续可能存在风险

  d) 项目开发时序和发展与预期可能存在偏离

  e) 严重依赖周边大都市发展速度和规模


  增值点

  城镇综合开发项目增值点共有七类:

  a) 产业性物业开发租售收益

  b) 物业服务收入

  c) 产业投资回报

  d) 公共设施和基础设施运营服务收入

  e) 住宅和商业地块出让收入增值

  f) 土地整理收益

  g) 税收奖励与产业补贴


  如何将城镇综合开发特点难点与项目开发增值点进行结合?如何将城镇综合开发难点与增值点结合后并在制度法规方面进行合理融合才是未来城镇综合开发PPP模式的主要课题。


四、城镇综合开发PPP模式未来展望与创新


  (一) 新型城镇化建设项目是拉动区域经济发展最主要的模式之一,而主要实施载体就是城镇综合开发。


  (二) 开发性PPP与地方政府专项债券的区别在于地方政府与企业在区域开发运营的效率高低


  (三) 开发性PPP是以市场为导向的开发模式


  (四) 开发性PPP的社会资本方具有较多和较强的融资途径和方法


  (五) 开发性PPP能够缩短区域开发时间,而区域发展的时序决定了一个区域发展的战略性机遇


  (六) 开发性PPP模式的创新应该着手于开发建设内容、开发建设付款机制、开发建设交易结构与预算制度的衔接、产业发展服内容的拓展和延伸,更好的符合PPP的本质精神。


  (七) 创新性模式对于制度机制和现行法规的突破背后是律师从业者们的辛苦付出与实践。也想起了多年前自己做开发时与国内多家律所合作时的辛苦,还是祝开发性PPP的路越行越远,为区域经济发展贡献更多的模式力量!


结语


  PPP模式从本质上提供了一种新型城镇化的建设手段,引入绩效考核解决传统地方政府投融资平台投资运行效率和地方债务的问题。但PPP模式与行业项目的结合的理解,对于地方政府、社会资本、金融机构是一个漫长的过程,因此几年来的发展中的问题还是应从多方面多角度理解。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
0
版权声明©
本网站所有内容版权归项目管理评论杂志社及相关权利人(本网站的资料提供者)所有,未经项目管理评论杂志社明确书面许可,任何组织及个人不得复制、转载、摘编本网站的内容,也不得在本网站所属的服务器上做镜像或以其他任何方式进行使用。凡未经许可擅自转载,均视为侵权行为,本网站将依法追究其责任。
热点:ppp    新能源    敏捷   
官方新浪微博
关于我们 - 广告服务 - 联系我们 - 诚聘英才 - 隐私声明 - 杂志订阅 - 在线投稿 - 下载专区 - 网站地图
项目管理评论 版权所有
有意与本刊合作者,请与项目管理评论联系。未经项目管理评论书面授权,请勿转载或建立镜像,否则即为侵权。
合作电话:010-58383379 E-mail:pmr@pmreview.com.cn 京ICP证13028000号-3

京公网安备 11010202007990号


PMI, PMP, PMBOK and the PMI logo are registered marks of the Project Management Institute, Inc.

技术支持:原创先锋_北京网站建设