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翁燕珍:交通运输PPP模式应用面临的新问题及对策建议

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2019年04月13日    作者:翁燕珍    来源:PPP知乎

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  翁燕珍,现就职于交通运输部科学研究院财政金融研究室副主任、副研究员,中国人民大学博士,曾在交通交通运输部财务审计司交流学习一年。近年来作为主要执笔人起草收费公路PPP操作指南(新旧两版)、收费公路专项债券管理办法等多项省部级政策文件,作为核心成员参与《收费公路管理条例》修订研究工作。先后主持、参与省部级科研项目60余项,主编、合著著作5部,在国内外期刊发表学术论文40余篇,并多次在国内外重要学术会议上作主题报告。


交通运输领域PPP发展历程


  2014年下半年以来,为加强预算管理以及地方政府债务风险防控,国务院出台《关于加强地方政府性债务管理意见》(国发〔2014〕43号),指明了发行政府债券和PPP两条融资路径,这标志着基础设施投融资翻开新篇章。随后,一系列PPP制度文件陆续印发,整个PPP市场发展先后经历了探索发展、高速发展、规范调整等阶段。


  期间,交通运输部印发收费公路PPP操作指南、实施意见以及优化流程等文件,为各级交通运输部门用好PPP模式奠定了良好的制度基础。交通运输行业作为应用PPP模式的重要领域,成为PPP改革实践领域的“主力军”和“领头羊”。交通运输PPP市场实现了快速发展,PPP制度不断完善,PPP模式应用领域不断拓展,具体PPP实施模式不断丰富,各地交通运输部门和企业也积累了丰富的实践经验。据有关机构统计,截至2018年11月底,在全国范围内,计划(处于识别阶段)和正在实施的交通PPP项目(含公路、港口、航道、机场、铁路、轨道交通、场站枢纽、公交)约2500个,涉及总投资额9.13万亿元;其中已落地交通PPP项目约1020个,涉及总投资额4.22万亿元,PPP项目落地率达到46%。


  在取得一定成绩的同时,交通运输PPP市场发展也依然面临着一些问题,主要包括:PPP顶层制度设计和税收等配套制度尚不健全;交通PPP项目收益不乐观、需财政给予较大资金支持;项目实施精细化不够、绩效考核等环节形式化现象较为突出;社会资本长期投资意愿不强、民营资本参与度不高等。


当前面临的新形势


  2019年全国“两会”,政府工作报告提出“有序推进政府和社会资本合作”“适当降低基础设施等项目资本金比例,政府要带头讲诚信守契约”等要求。3月7日,财政部部长刘昆在记者会上谈到“鼓励合法合规的PPP”。3月8日,财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号,以下简称“10号文件”)。该文件以防范政府债务风险贯穿全文,在重申以往文件重要内容和澄清疑义的基础上,进一步提出规范发展PPP的新要求,导向性更明显,影响深远。


  “10号文件”主要内容包括:推动规范发展的总体要求、6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。下一步交通运输领域投融资和PPP模式发展将面临一些新形势,突出表现在以下几个方面:


  (一)新上无收益来源政府付费PPP项目将受到限制


  “10号文件”对新上的政府付费项目从财政承受能力限制、项目子项组合和最低收益要求等方面提出了具体要求。


  第一,财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。PPP项目财政承受能力评估是基于对未来当地经济增长和一般公共财政支出能力的预测,与实际经济增长和财力水平情况会存在一定差异。为避免这些差异对政府履约能力和项目实际运营造成影响,对新上的政府付费项目设定一些限制条件有一定的合理性和必要性。据了解,个别地方为争上项目,并未把好项目筛选关,争先排队挤占“10%红线”。加之,近年来减费降税政策不断推进,地方政府实际支出能力进一步受到影响,控制新增政府付费项目的节奏有助于防范风险。


  第二,打包少量经营内容的项目,不予纳入财政部PPP库。2017年11月,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求PPP项目有“实质性运营”。部分省市因对“运营”理解的不同,采取“一刀切”的方式,对开展政府付费PPP项目一律禁止。为规避这些规定、破解无收益项目融资问题,PPP市场随之出现“打包无关联性资产、加入点缀性运营”的项目,经营内容与主体项目没有实质性关联,单纯为上项目而“包装”。“10号文件”明确规定“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库”。此项要求有助于积极引导地方政府更多通过项目设计创新、商业模式创新,激发各方发挥专业优势积极挖掘项目自身及相关资源的经济潜力,提高项目整体收益能力。


  (二)财政承受能力空间的使用将趋严管理


  2015年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》,首次提出财政承受能力“10%红线”;2016年进一步印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。针对“10%红线”使用口径,各地在实践中有不少模糊地带,“变通”做法。如有的地方为争上项目,将PPP项目可行性缺口大部分由土地出让收入等政府性基金支付、仅一小部分占用10%空间;有的市级政府把市以下区县财政支出都作为基数,放大10%空间等。这些“变通”做法,为今后地方政府留下了较大履约风险。对此,“10号文件”提出3点核心要求:


  第一,强调“10%红线”为“本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%”。据此,本级PPP项目支出责任考核本级政府财力水平;多级政府承担支出责任的,需逐级分别论证。


  第二,强调新上项目“不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。该要求对当前有些PPP项目部分支出责任甚至全部从政府性基金预算列支、从而规避10%限额约束的项目将产生重大影响。对于交通综合枢纽等包含片区综合开发内容的PPP项目,“10号文件”预留一定空间,即建设期使用政府性基金预算、国有资本经营预算作为资金支出不受限制。


  第三,要求地方建立PPP项目支出责任预警机制。“10号文件”除对财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目外,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。这给各地强化财政监管提出了明确的量化指标和监管措施。


  (三)融资平台作为社会资本参与PPP项目有了新规定


  本级融资平台是否可以作为本级PPP项目社会资本,一直是各方关注的焦点问题。国务院及财政部印发的文件明确,在融资平台满足剥离政府性债务和融资职能、与政府脱钩后可以作为本级PPP项目的社会资本。由此,市场中陆续出现了一些融资平台为了参与当地PPP项目,通过下设子公司或参股公司的方式迂回“借道”拿项目。


  针对这种情况,“10号文件”明确予以禁止,强调“本级政府所属的各类融资平台、融资平台参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的”,应在期限内整改,无法整改或逾期整改不到位的,直接清退出库。


  (四)项目资本金要求按时足额到位,不得“空心化”


  “10号文件”鼓励拓宽项目资本金来源,同时再次强调“项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金”“不得以债务性资金充当项目资本金”,要求社会资本要有资金实力。如果出现“以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的”,同样要求限期整改,甚至清退出库、依法依规问责和妥善处理。


  “10号文件”关于项目资本金问题,重在防止项目资本金“空心化”,导致社会资本长期运营责任的“虚化”,加剧重建设、轻运营现象。但关于项目资本金是否还要落实“资本金穿透审查”的问题,尚未提及。当前不少PPP项目存在着政府和社会资本两方资本金出资不实的情形。从政府角度看,各地财政收支矛盾突出资金短缺问题较为普遍;而站在社会资本角度,我国基础设施领域长期缺乏真股权投资者,PPP项目公司股东的资本金追溯到底多为借贷而来。有观点认为,只要项目公司资本金按时足额到位,项目公司股东的资本金来源不属于直接债务资金,就应该认定为合规,但仍有待相关部门予以明确。


  除了上述方面外,“10号文件”还提出:建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制;不以入库为项目合规“背书”,不以入库作为商业银行贷款条件,即消除财政部PPP管理库“背书”功能;切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务,对于存在回购社会资本投资本金、承诺固定回报、保障最低收益率情况的项目,一律直接清退出库等。总之,“10号文件”通过正负面清单方式提出了PPP规范发展要求,一定程度上有助于有效遏制有些地方大干快上PPP项目、做大项目规模挤占财承空间、滥用PPP模式实现政绩等情形,进而积极引导PPP发展回本朔源、进入高质量发展阶段,但对于下一步交通运输领域投融资及PPP模式应用也带来了较大挑战。


当前面临的新挑战


  (一)普通公路等无收益来源交通项目融资难题更加严峻


  根据国发43号文件精神要求,普通公路等无收益来源的交通项目优先考虑使用财政资金和新增一般政府债券。近年来财政部下发的有关文件也有明确倾向性要求。由于各地财政收支矛盾严峻,除北京、长三江、珠三角等经济发达省市外,其他地区财政资金和新增一般政府债券投入交通项目额度很少。因此,在过去四年多来,PPP模式已经成为破解无收益来源交通项目的重要供给方式。据不完全统计,政府付费PPP项目投资规模约占全国PPP市场的三成,其中交通项目采用政府付费PPP模式投资规模约占全部交通PPP市场的两成、数量占比约五成。


  根据“10号文件”要求,地方财政支出责任占比超过5%的,不允许新上政府付费项目;打捆一些经营资源、使用者付费比例低于10%的不予入库。据观察了解,目前全国有不少地市及区县政府支出责任占比在5%以上,而地市及区县政府是实施普通国省干线和农村公路的主体,这就意味着这些普通国省干线、农村公路等无收益项目融资难题将更加严峻。除中央车购税资金外,地方财政资金和一般政府债券投入非常有限,PPP模式也因政府债务风险防控而空间越来越小。


  (二)地市及以下政府实施大型交通PPP项目空间愈发逼仄


  因强化财承空间使用和管控,地市及以下政府实施交通基础设施PPP项目空间越来越有限。据笔者跟踪了解,交通PPP项目由地市和区县政府实施约占整个PPP市场的60—70%,这些地市及以下政府财政支出责任部分年份快接近7%、个别甚至已突破7%。“10号文件”明确提出,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。下一步因强化财政支出监管,地市及以下政府实施交通PPP项目尤其是大型交通项目空间将可能愈发逼仄。


  (三)融资平台变相“转型”方式被叫停,亟需寻找新出路


  据了解,目前各地省级平台公司尤其是东中部地区省级交通企业多数已实现转型升级,但部分地市及区县交通融资平台因掌握的项目等资源较为缺乏,过度依赖行政力量,能真正按照现代企业制度市场化发展的较少。因此,不少地市及区县交通融资平台试图通过下设子公司或参股公司方式,积极参与本级PPP项目进而“转型升级”发展。“10号文件”对这种情形已明确叫停,下一步地市及区县融资平台如何真正“转型”,还需要不断强化管理和专业技术能力,积极寻找新的出路。


  (四)项目资本金到位等要求,或将显著增加项目推进难度


  “10号文件”首次对资本金要求按时足额到位,这或将会成为下一步金融机构投放PPP项目贷款的一个重要前置要件,或将显著增加项目推进难度。一方面,部分社会资本采取“先中标、后筹集资本金”;另一方面,金融机构需看到资本金足额到位才予以发放贷款。因此,为顺利推进项目实施,需要政府严格把关社会资本的资金实力,社会资本做好资本金出资和项目信贷筹划工作。


有关对策建议


  一是开展调研、摸清底数。今后两年是“十三五”计划完成的关键之年,也是交通基础设施建设高峰期。建议省级交通运输部门加强调查研究,对省内交通运输领域实践PPP模式有关情况摸清底数。重点应包括:省内已按照政府付费模式和打捆少量经营内容实施的项目规模及实施进展情况;正处于前期工作拟按照政府付费模式实施的项目情况及“10号文件”带来的影响;各级政府财政支出责任占比情况;在建PPP项目资本金和项目贷款落实情况及面临的困难;近两年普通公路建设资金需求及资金缺口;下一步应对措施及需要的政策支持等。基于调查分析,充分掌握各地PPP模式应用面临的困难,及时与有关部门密切沟通联系。


  二是保住在建、稳住投资。近年来我国PPP制度文件缺乏一定的连贯性和稳定性,新文件出台或将追溯以往项目。针对这种情况,需要密切关注“10号文件”对在建交通PPP项目的影响,尤其是涉及文件中提到的“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的”、“以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的”等情形,需限期整改、整改不到位的已入库项目予以清退。建议各地交通运输部门根据文件要求开展在建交通运输PPP项目清查工作,尽快采取应对措施,确保在建项目平稳有序推进。


  三是加强统筹、省级主导。这些年来,部分新建交通运输项目预期经济效益欠佳,且不少省份将高速公路等重大交通基础设施项目实施主体不断下放至地市和区县政府。相比省级政府,地市和区县政府对实施PPP模式在组织开展项目各项前期工作以及向上级各有关部门沟通协调方面有一定难度,可动用的财力也相对有限。在“10号文件”提出5%、7%和10%三挡财政支出占比限额后,地市及以下政府实施重大交通项目空间有限。建议省级交通运输部门积极向省级政府汇报,充分结合交通运输领域财政事权与支出责任划分改革工作,研究将重大交通基础设施项目实施主体由地市及以下政府逐步上收至省级政府,适度加强省级政府支出责任,强化项目合规合法性审查,切实提高PPP项目可行性和规范性。


  四是发挥专长、创新模式。随着社会公众生活水平的不断提高,广大消费者对出行服务及沿线配套设施也不断提出新的要求,各地交通运输部门尤其是交通企业大胆创新,不断探索“公路+互联网”、“公路+休闲旅游”、“公路+物流园区”等新型业态,但受制于土地等配套政策,市场主体在积极挖掘交通项目自身及沿线资源经济效益上缺乏稳定预期和合法合规的实施路径,不利于发挥市场投资主体及专业机构的技术创新、理念创新、商业创新优势,也不利于充分发挥资源综合集约开发效应。建议各地交通运输部门积极收集各地公路水路多元化综合开发的典型案例,组织调研了解交通企业在挖掘项目经济效益的创新举措以及面临的主要困难及政策需求,研究提出交通综合开发所需要的土地等有关支持政策,积极与自然资源等有关部门进行沟通协商。同时,加强与发改、国土、财政等部门协同推进,以创新和综合统筹发展的理念,创新交通PPP模式,提高交通项目的经济效益和实施的可行性,实现资源的集约高效利用。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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