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F+EPC模式有没有必要存在

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2019年04月04日    作者:柠榽    来源:公众号“小谈PPP”

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  随着近年来财政部严格规范PPP项目落地运行,大量PPP项目被清库,市场 “吹尽狂沙始到金”,趋于理性、渐行渐稳,本是各界人士喜闻乐见的现象。但是,越来越多“F+EPC”项目涌现出来,很多财政收入不足的地方政府继续以F+EPC模式推动当地基础设施项目建设,原来PPP项目的主力军—工程承包商也积极参与。那么F+EPC模式究竟具不具备可行性,F+EPC项目能不能落地呢?本文做以下探讨。


一、F+EPC概念源起


  F+EPC原本是为国内工程承包商“走出去”服务的。国内承包商参与的海外项目大部分位于发展中国家和地区,一方面所在国贫穷落后,当地政府面临经济发展的迫切需求,却无财力实施投资金额巨大的基建项目;另一方面国际工程领域竞争加剧,国内承包商为拿到项目必须体现出比竞争对手更强的优势,而依托国内金融机构支持,“带资进场”则是非常重要的一种手段。因此中国承包商为所在国提供F+EPC的项目运作模式,把国内的技术、资金等各项资源带出国门,在当地市场站稳脚跟。


  适用于海外项目的F+EPC模式主要包括三个特点:


  项目资本金大多由当地政府筹集,资本金作为工程预付款支付承包商;项目融资一般使用买方信贷,即由中国的银行机构在中信保承保的情况下,提供贷款给当地政府,并且当地政府出具国家议会通过的主权担保;项目建成后,当地政府按约定的贷款期限分年度归还银行贷款本金与利息。此模式下,项目的资本金和银行贷款均按项目进度支付给承包商,承包商不存在垫资行为,项目竣工验收后,承包商已获得全部的工程款项。


二、国内外F+EPC模式对比


  根据对目前国内F+EPC模式的观察,在项目实施方案中:


  项目资本金由承包商垫付;项目贷款主体为承包商或项目公司,因政府既不能向银行借款也不能为项目提供担保,则所有贷款责任归于承包商;项目建成后,政府分年度付款给承包商,由承包商归还银行贷款本金与利息,但政府不能出具付款承诺函,拖欠赖账风险未知,承包商资金链极易断裂。


国内外F+EPC模式对比表
指标国内F+EPC国外F+EPC
1.自有资金出资承包商政府
2.融资主体承包商或项目公司政府
3.融资担保主体承包商政府
4.若政府付款不到位融资机构追索承包商融资机构追索政府


  为了弱化地方政府在项目中的角色、规避政府隐性债务风险,政府下属的平台公司成为项目牵头方即EPC项目业主。项目竣工验收后,由平台公司支付承包商所有的款项,而平台公司的付款资金来源于政府每年财政预算拨款支出。与之前形成应收账款不同,政府对平台公司的拨款不构成约束性关系。这对于承包商来说,风险有增无减。


三、平台公司定位


  在F+EPC模式中,地方平台公司作为项目业主,参与方式主要为两种:


  01不提供项目资金


  即所有资金由承包商提供,在项目建成后,由平台公司分期偿还,并做出担保。但是项目资金中,承包商自有资金只占很小一部分,大部分都须通过银行贷款选择。实际贷款融资中,一方面若平台公司提供担保,则一旦政府违约,平台公司易资不抵债,平台公司不愿意担保;另一方面,由于银行对平台公司信誉评价极低,也不认可平台公司的担保,需要承包商同时对银行贷款进行担保。承包商不仅面临未来平台公司支付资金的风险,而且要面对资金支付不及时、贷款偿还困难时的银行追偿压力。


  02提供项目资金


  是指由平台公司融资(例如发行城投债),先筹集所有的项目资金,再以EPC的形式筛选承包商。此时承包商不须垫资,并可按项目建设进度获得工程款,但平台公司独自面临政府财政拨款不到位、不及时的风险。对于没有保障和承诺的政府财政预算计划,平台公司一般不愿意按此方式操作。


  由此,F+EPC项目中,承包商面对的是来自平台公司付款和银行催债的双重压力,加上承包商对项目资产没有所有权,即使依赖经营、变卖项目资产产生现金流,也取决于项目业主—平台公司或政府的决策,承包商没有自主权(承包商入股的项目就必须走PPP项目的流程了)。这样的项目,还有可能落地吗?


结语


  财政部对地方平台公司的角色定位只有两个:一是政府下属的国有资本经营公司,即为政府的出资代表,项目建设的资金由政府拨款,平台公司不融资,有多少钱办多少事;二是与政府完全脱离的独立运营公司,属于社会资本方,须经过招投标程序承接政府项目,且融资是企业市场化发展的需要,与政府无关。


  那么,政府公共项目只有两种合规的操作类型:一是EPC项目,由政府提供全部资金,资金来源于政府自有资金或发行地方债券筹集的资金;二是PPP项目,由政府和社会资本合作出资,严格按照PPP项目入库、招投标流程实施。F+EPC项目对承包商风险极大,就像面前一个大坑,如果承包商硬是觉得自己能跳过去,也没人拦得住。

责任编辑:王兴钊

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