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从EPC到PPP再到EPC

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2019年04月02日    作者:骑士之王    来源:微信公众号“积少成多PPP”

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  水环境治理和市政道路两类项目,一个是河道水域,一个是道路,从本质上看很类似:投资需求大、体量大、运营属性弱。在2014年PPP之前,主要采用传统建设模式或EPC模式建设,2014年PPP兴起之后,由于体量大、需求大,迅速占领了PPP管理库和投资额的前列。进入2018年,政策发生了变化,尤其是今年财金10号文发布后,这类弱运营,主要依赖政府付费的大体量项目,貌似已经由以前的小甜甜变成了牛夫人,无论政策还是银行等金融机构好像对其都冷落不少。于是,在一些财政雄厚的地区,这类项目开始往EPC转向,而对于一些财政能力弱,但项目需求大的中西部地区,一些诸如“EPC+F”等所谓创新模式也开始冒起了,春江水暖鸭先知,从EPC到PPP再到EPC,这个来回到底经历了些什么?


一、传统建设模式和EPC


  EPC模式是和传统建设模式对应的,为了说明问题,有必要在此对其做一些简单的阐释。


  (一)传统建设模式


  传统建设模式是建设单位自行建设,首先进行规划立项、初步设计及概算报批,然后在概算投资控制下进行施工图设计,最后由建设单位组织施工招标和设备采购,项目的管理主要是由建设单位和工程监理进行管理。传统建设模式的主要问题是:


  1、建设单位自身建设经验不足,有些业主甚至是第一次做项目。而施工监理主要工作是针对施工过程,无法对设计、采购和施工形成全过程的管理。


  2、工程质量首先是设计质量,传统建设模式的质量管理主要限于施工质量管理,无法对全过程质量进行控制。


  3、进度方面,传统建设模式需要在施工图设计完成,形成完整的工程量清单后方可进行施工招标,这个过程相对较长;其次,工程进度往往由于设计、采购、施工方面的不协调导致进度计划无法实现。


  4、投资方面,传统建设模式通常采用概算进行控制,但普遍存在超概情况。笔者2015年配合北京市发改委对北京市2012-2015年间的超概项目进行了统计,并对超概原因进行分析,主要原因包括:


  (1)地质条件变化;(2)建设期人材机价格上涨(不少是由于各种原因,导致开工日期延后,或建设工期延长导致);(3)部分工程建设其他费取费缺乏依据、或行业计费依据编制时间较早,与现行市场价格相差较大;(4)部分应急类项目由于工程建设任务紧急,前期工作不到位;(5)建设单位随意扩大建设规模、提供建设标准、增加建设内容;(6)建设单位经验不足,管理不到位;(7)部分专业工程需要二次深化设计,前期设计时甩项或漏项,导致后期发生重大设计变更;(8)拆迁或拆改移等费用不确定性很大。此外,还有概算执行的监管体制等问题。


  (二)EPC模式


  1、EPC


  EPC即工程总承包,俗称交钥匙工程,早在上世纪90年代,国家计委和建设部就开始在设计单位中试点EPC模式。其最主要的特点是由一家总承包单位全面负责项目的设计、设备采购、施工和相关管理工作。项目建设单位将项目发包给总承包单位,按工程进度安排支付总承包单位工程款项,建设期总承包单位不垫资,项目竣工后移交给项目建设单位,通常要求先有预算后安排支出。相比较传统建设模式,其主要优势包括:


  (1)EPC总承包单位有完善规范的项目管理体系,也有很强的资源整合能力,有一批专业的项目管理人员和职业项目经理,对项目各类风险的把控能力大大强于传统建设模式。


  (2)EPC总承包单位对工程质量、设备采购质量和施工质量实现全过程质量管理,以及一体化的工程进度管理,对项目质量和进度管理都有本质的提升。


  (3)投资方面,通常EPC总承包采用总价模式,在总价中考虑适当的风险包干费等进行控制,除了业主提出变更等因素外通常不予调整,建设单位的投资控制风险得到有效转移,但EPC总承包商凭借其综合实力和工程风险控制能力往往仍然能够获取一定的利润。但由于风险转移因素,且EPC项目通常在可研或方案设计阶段进行招标,合同价格无施工图的支撑,合同价格可能会相对较高,这取决于双方的经验和能力及博弈程度。


  2、EPC+F模式


  “EPC+F”模式是由项目业主负责选择投资建设人,并由投资建设人负责项目设计、采购、施工建设以及筹集或协助项目融资,待项目竣工后,再由项目业主按照合同约定进行债务偿还的一种合作模式。简单的说,就是工程总承包加投融资模式。


  从形式上看,该模式下需要总承包单位负责融资,然后业主在项目竣工后的未来几年内分期付款,且无运营内容,即有PPP项目,也有EPC项目的特点。实质重于形式,EPC+F模式的本质,实为“类BT”模式。能够绕开复杂的PPP操作流程,又能快速推进项目,见效快,对于一些财政能力弱的地方政府来说,有不小的诱惑力;对于一些习惯了做工程的施工方,比起PPP长达几十年的纠拌,这种模式简单易行,实施效率高,可以满足其短期业绩的要求,因此一拍即合。但这种模式的本质是变相的政府举债。


二、从EPC到PPP


  2014年PPP开始以后,由于PPP模式能够有效的解决项目建设中的融资问题,且不会形成地方政府债务,正好满足了水环境治理和市政道路等大体量项目的需求。此外,国家政策也在鼓励在行业内推广运用PPP模式,因此,这两类项目大量上马,从财政部PPP综合信息平台管理库来看,市政工程和生态建设/环境保护类项目一直占据前列,是PPP项目的主力军。


  然而,毕竟运营是PPP模式的核心价值之一,这两类项目的弱运营属性,而且体量大,且主要依赖政府付费,大量占用有限的财承空间,挤占其他强运营属性如污水、垃圾、供水等项目的空间,这个矛盾随着项目的大量上马已经显现出来。


三、从PPP到EPC


  近期,随着政策导向的变化,尤其是财金2019年10号文的发布,“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库”,“财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目”。显然,水环境治理和市政道路两大类项目可以对号入座。2019年3月11日,湖北省仙桃市住建局发布公告,汉江仙桃城区段堤防综合整治及生态修复PPP项目终止合作,项目投资额为22.5亿元,2017年底由东方园林牵头中标。再结合近期东莞市124亿元的东莞市石马河流域综合治理EPC+O项目,深圳市则计划投入225.8亿元对茅洲河进行治理,目标是2020年实现水质达V类标准,以及不到6亿元的江苏省扬中市东片区水环境综合整理EPC项目和扬中市城南、城北片区水环境综合整理EPC项目引起了十余家企业争抢,其中不乏中建水务、中冶等中字头央企。不难看出以上几个项目的关键词是:EPC、珠三角和长三角发达地区、大手笔。EPC项目和PPP项目不同,在有钱的前提下,相比PPP模式有如下优势:不需要走PPP复杂的流程、不受财承10%红线约束、风险相对较小、可控性强、见效快、总投资和工期具有更大的确定性。


  但是,凡事都有正反面,尽管EPC项目是比较成熟的模式,且有诸多优势,但如下几个问题需要注意:


  一是对于政府,最主要的问题是钱从哪里来。EPC项目大多体量大,需要地方政府有充足的资金,不能涉及融资,在建设期按工程进度支付费用,工程竣工需要结清工程款项,且项目交付后政府还需自己或委托第三方进行运营维护。因此,对地方财力要求很高。除了长三角、珠三角等财力雄厚的地区,更多西部或中部地区的地方政府缺钱,做PPP是无奈之选。如果本来就缺钱,做EPC就可能动作变形,如要承包商垫资,或采用“EPC+F”的模式,违规举债,有隐形债务的认定风险。国发43号文明确要求政府只能以发政府债券的方式举债,2019年以来,各地相聚出台的“关于清理拖欠民营企业中小企业账款的通知”中,明确规定对没有明确资金来源和制定资金平衡方案的房屋建筑和市政工程项目,一律不得审批,一律不得开工;严禁要求企业带资承包政府工程项目等。所以EPC+F模式应用于市场化的社会投资项目,是没有问题的,但对于政府投资项目,就有违规举债的嫌疑。


  二是从企业角度看,水环境治理和市政道路类EPC项目如果只有建设无需运营,相比较PPP项目需要考虑融资、运营维护和风险分担机制等,EPC只是简单的挣取工程利润的项目,对以工程见长的施工企业有很大吸引力,尤其是央企。但是,获得工程利润的同时,项目难以获得持续稳定的现金流,不利于其向运营型企业转型。


四、路途何在


  广大的中西部地区,地方政府财力目前尚无法完全支撑合规的PPP项目,更无法支撑资金要求更大的EPC项目,而EPC+F这条路似乎又被堵住了,可是项目的需求又摆在那里,如何是好,看来合规的做PPP项目,仍是一个不错的选择,深度开发经营性内容,满足10%的使用者付费要求,同时尽量压缩项目规模,小而精的PPP项目,可能是未来的一个方向。而天津市近期出台的《关于市级政府投资项目管理的意见》,提出了“统一项目计划、统一项目审批、统一资金平衡、统一实施监管”的原则,从资金来源上,汇拢市级财政可用于项目建设的资金规模,包括一般公共预算收入中可用于项目建设的部分、土地出让金政府净收益中可用于项目支出的部分、地方政府债券新增额度、存量项目资源盘活后的收入和其他可用于项目建设的财政性资金,即先把钱统一汇拢了。然后,编制三年滚动政府投资计划,编制在投资项目年度计划,做好年度投资计划的实施。这种全市统筹安排的方法,值得借鉴。毕竟,哪些项目适合PPP模式,哪些又适合EPC模式,哪些适合其他模式进行,有多大力量干多大事,并且把钱花在刀刃上。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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