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刘飞:摆脱桎梏 明确方向 聚力齐心 整装推进 ——评财金(2019)10号文

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2019年03月11日    作者:刘飞    来源:微信公众号“PPP刘言飞语”

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  刘飞,上海市锦天城律师事务所高级合伙人律师。

  

  2014年开始的在全国范围内推广PPP模式的浪潮被业内人士称为中国PPP2.0时代,以区别与从90年代开始在公用事业、高速公路等基建领域引入特许经营模式的特许经营时代。2014年至今,虽只有5年时间,PPP的发展在中国已可谓是波澜壮阔、跌宕起伏,PPP经历了起飞、狂热、降温、低谷的各个阶段,PPPer们跟随着潮起潮落也由最初的新奇,短暂的狂欢,变成后来的狂躁,现在更多人已经陷入了或浅或深的抑郁。


  为严控地方政府负债,2014年国发43号文“修明渠、堵暗道”打开了地方债和PPP这两扇前门,之后,利用PPP模式我们拉动了数万亿基建投资,更重要的是建立了社会资本投资基础设施和公共服务领域的可行路径和规范方式,一定范围内打破了长久以来基建领域垄断和无竞争模式下的利益输送。然而,从2017年下半年起,PPP由于自身发展过快而出现的种种问题,更是由于严控金融风险的大背景和“双降”的要求,PPP首当其冲成为受到各方诟病的造成地方政府负债的“罪魁祸首”,近两年,PPP被刹车、遇冷、甚至一度陷入了“做还是不做”之争。


  不论宠辱笑骂,我想任何人都不能质疑,不论叫PPP,还是叫特许经营,这种广泛应用于全球各国的基础设施投融资工具,无疑是在基础设施领域和公共服务领域引入社会资本投资的最优模式。工具本身没有对错,不能用着时奉若至宝,用不着的时候就弃若敝履,政策要有自信也要有定力!


  索性,在国际国内多重压力导致经济下滑的担忧之下,目前看来保持基建投资增速依然是当前拉动经济的最有效的手段,2019年初发布的多个推动基础设施和公共服务投资的文件中重新将PPP模式作为引入社会力量参与公共服务供给的重要手段,前日在京召开的“两会”中的总理政府工作报告也明确提出“有序推进政府和社会资本合作”。《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称“财金(2019)10号文”)在两会期间应运而出,我想,该文件释放的第一个重要信号是:从2017年下半年开始的关于PPP“做还是不做”之争已有定论,那就是“继续做”!

  

  与2014年初推PPP时的情景大为不同,如今,PPP作为一个处于风口浪尖上对象,财金(2019)10号文成稿的过程无疑经历了多方的审视和质疑和反复的争论和平衡。由此,我们可以将财金(2019)10号文看作中央各部委对PPP的推进所形成共识,即“摆脱桎梏、明确方向、聚力齐心、整装推进”。


一、摆脱桎梏,一锤定音,明确PPP的政府支出责任不属于政府债务


  众所周知,PPP形成的政府支出责任是否构成地方政府负债,一直是限制PPP发展的最大桎梏,PPP各参与方在债与非债之间挣扎、争论、纠结,若一不小心踏入债的深渊,便是万劫不复。


  财金(2019)10号文明确提出“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出”,我国《预算法》第三十五条规定“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”,根据上述规定,符合条件的PPP形成的政府支出事项不属于地方政府债务已然“一锤定音”,无需争论!PPP终于摆脱了债的桎梏,可以轻装前行。


二、明确方向,对于如何推进PPP及何为规范的PPP形成共识


  财金(2019)10号文明确提出“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的十六字原则,作为推进PPP模式和PPP各参与方参与PPP的基础性规范。同时,财金(2019)10号文首次通过正面清单和负面清单的方式明确了何为规范的PPP,需要注意的是:


  1、该等正面清单和负面清单的目的是对目前困扰PPP发展的各方争论较大的问题在方向上予以定性,PPP各参与方需要在充分理解文件内涵的前提下灵活实施项目,生搬硬套的本本主义只会导致画地为牢、寸步难行!


  2、许多业内人士认为财金(2019)10号文将导致再一轮的大规模清库,根据“法不溯及既往”的基本原则,对于文件在正面清单和负面清单中提出的新的标准无疑应按照“新老划断”的原则适用,各监管部门及地方政府如偏要追溯既往,那纯属给自己添乱,与人无尤!


三、聚力齐心,整装推进


  财金(2019)10号文第四条明确提出“鼓励民资和外资参与”、“加大融资支持”、“聚焦重点领域”、“保障合理支出”、“加强信息披露”、“加强分类指导”、“强化PPP咨询机构库和专家库管理”七项措施,并相应提出了“中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目”、 “将投资民营企业参与项目作为重要考核指标,引导中国PPP基金加大支持力度”、“引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源”、“依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理,重诺守约,稳定市场预期”等多项具体举措,目的是从鼓励民企投资人参与、解决融资难问题、保障信息透明和公平竞争等各方面全方位建立“有序推进政府和社会资本合作”的优质环境。


  毫无疑问,有序推进PPP发展的大环境需要各监管部门和各参与方共同营造,在上述各方形成共识的七大措施及具体举措的指导下,相信各有关部门都将从各自角度对阻碍PPP发展的难点和障碍进行进一步的深入研究,拿出行之有效的方案和措施,聚力齐心、整装推进。

  

  财金(2019)10号文刚刚出台两天,已有众多业内人士从多个角度给予点评,有人说是“惊雷”,有人说是“春天”,也有人说是“倒春寒”,我认为不如叫它是“起点”。从此文发布之日起,我们不需在“做还是不做”间恐慌,我们不用再背负着“增加政府负债”的负担,我们不需要在大方向上纠结于“今天向东明天向西”,我们也知道总会有人会给我们提供补给、虽然有些在路上。所以,不必争论,也不必迟疑:


  “出发!逢山开路,遇水架桥,踏踏实实的干就行了!”

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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