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重大活动项目如何进行系统性管理:一种动态治理视角

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2019年02月14日    作者:李永奎 卢昱杰 马亮 Young Hoon Kwak    来源:微信公众号“复杂工程视点”

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  近日,由同济大学李永奎、新加坡国立大学卢昱杰、上海大学马亮和George Washington 大学Young Hoon Kwak合作的论文《Evolutionary Governance for Mega-Event Projects(MEPs):A Case Study of the World Expo 2010 in China重大活动项目动态治理:2010年上海世博会案例研究》,由Project Management Journal(美国项目管理协会主办,SSCI检索,影响因子2.714)录用并在线发表。该论文通过案例的深入研究,提出了重大项目的动态治理理论框架以及这一框架下的关键要素,是对传统项目治理理论的一种丰富和发展。

  


重大活动项目的复杂性


  重大活动,或重大事件(Mega-event),如奥运会、世博会、世界杯等,是变革的催化剂,对主办城市的城市开发、旅游经济、城市遗产、城市甚至国家知名度和环境等都具有强力和深远的影响,引起世界各城市的竞相申办。但同时,重大活动具有本质上的复杂性,往往具有战略性和政治性,投资大,涉及场馆和基础设施建设、城市开发和城市空间重塑等一系列巨型项目,历时时间和影响周期长,不确定性和风险因素多,存在经济效益过度估计和超投资等“综合症”,受到了公众质疑,从而对战略规划、项目治理和领导力的挑战性极高。


  传统的项目治理理论主要是通过利益相关者关系安排以及价值系统、责任、制度、过程以及政策等项目和组织要素的治理框架设计,实现复杂环境下组织级项目目标和企业战略目标。但是,重大项目尤其是重大活动项目显然已经超越这一范畴,涉及到更高层次和更大范围的治理领域,项目内外部环境、治理结构和治理要素一直在激烈变化并处于共演化过程中,传统静态和一个组织范围内的项目治理理论与该类项目的实践之间存在较大的“紧张点”现象,需要借鉴其他领域的理论以及实践经验,进行理论的丰富和拓展。


重大活动项目及其存在的问题


  虽然重大活动项目被讨论了很多,但仍被当做“we know one when we see one”,例如奥运会、世博会、世界杯等,而没有统一的定义。Müller Martin(2015)综述后从四个进行了定义,即 (a) 吸引很多参观者, (b) have large mediated reach, (c) 投资很大;(d)对建成环境和人具有很大影响。出于重大活动的设施和空间需求,重大活动项目往往需要建造大量的场馆和基础设施,或者伴随的城市空间改造重大工程。因此,重大活动项目被视为是一种具有长期影响的战略,而非常规性事件或项目。为此,重大活动后可能留下“硬的”和“软的”或有形及无形的遗产。前者包括基础设施、场馆和标志性建筑物等,如埃菲尔铁塔;后者包括理念改变、公众参与、志愿者以及经验技巧等。同时,这些基础设施的投资建设,如果能做的很好,也会对一个地区的经济和社会产生重要影响。因此,重大活动对举办地的社会、环境和空间等方面的影响都将是长期的。


  但同时,重大活动项目也备受质疑。有研究认为,重大活动对一个城市或者国家的经济影响并没有所期望的那么显著,还存在重大活动“综合症”,包括过度承诺效益、低估成本、公众风险承担、制度例外、elite capture和event fix等,并带来了一些不良后果,也缺乏城市遗产保护和规划。此外,这些活动或项目的开发搬迁许多居民,例如,2008年北京奥运会和2010年上海世博会分别涉及1.5million人和18000户的居民搬迁,使居民私人利益、社会生活和文化传统受到巨大冲击,受到了公众质疑甚至引发民众抗议。


  因此,重大活动项目存在悖论或“综合症”现象。那么,这一现象的背后原因是什么?一是项目本身的复杂性。二是为了获得举办权或者项目被立项批准,项目在申请时往往采取了不合适的过度乐观估计,如需求的过度估计、成本的过低估计等,使项目暴露于巨大的风险之下。三是缺乏必要的责任体系和方法。另外就是,目前的项目决策的Cost-benefits Analysis(CBA)方法、项目控制方法以及政策都具有不适应性甚至是缺乏。


项目治理及其理论的不适应性


  项目治理已经得到了广泛的研究,出现了“理论丛林”。但从总体上看,当前的项目治理主要针对单个项目、单个公司、多个公司以及大型工程开展的研究,针对更高复杂度的大型或者巨型项目治理的研究较少,同时需要和一般治理理论进行联系。


  而重大活动项目往往不同于一般项目,具有多维、多目标和复杂影响,其治理具有“例外”特征和“特殊的管理体制”,甚至涉及到国家体制State dirigisme层面。重大活动项目的规划和实际执行之间存在巨大的差异,是一个复杂的政治过程。并且,该类项目往往需要“快速跟进”的决策和实施过程,以满足刚性的进度要求,例如开幕式的时间不可改变,也涉及更多的利益相关者,包括国际机构、公众、特殊利益团体、媒体、私人投资等,对举办地经验以及组织、协调和治理能力、领导力等都是挑战。并且,重大活动项目的治理受制度环境影响较大。


  因此,在面向重大活动项目时,传统项目治理理论逐渐显示出不适应性。研究认为,目前倾向于把治理问题视为静态的,然而项目的开发过程和环境则在不断变化,治理机制必须适应于特定的项目和情境,处理涌现的复杂性,随着项目开发过程的展开而不断变化。重大项目是行动者网络,在项目过程中的项目概念定义、发起人联合以及制度框架在不断演化,治理机制的设计必须根据项目的生命周期而不断调整。在这一背景下,适应性和战略能力是应对重大项目未知性和复杂性的,也是诸如奥运会等重大活动风险应对的关键。重大活动治理的关注点应从将项目视为层级管理系统的狭隘视角,转变为将其视为潜入和制度环境交互的开放系统视角。


动态治理理论(EGT,Evolutionary Governance Theory)及其启发


  经济、社会、政治和生物系统等都具有强烈的变化和依赖特征,包括非线性动力学、阈值效应、级联效应以及有限的可预测性等,是一种复杂适应性系统(CAS),极大地挑战了组织各个层次的治理能力。应对这种治理的复杂性,关键是多层治理系统的适应性能力,包括鲁棒性、柔性、刚性以及脆性等。针对这种复杂性,一些学者也提出了治理研究的几个最新概念,包括多种中心治理Polycentric governance、交互治理interactive governance,多层治理heterarchical governance,元治理meta-governance 或智慧治理 smart governance,提出了一个现代基础系统的多层治理框架。很显然,研究者已经注意到了复杂系统的治理问题,但这一研究大多还比较零碎,缺乏系统的理论体系建立、应用指南和实证验证,而动态治理(Evolutionary Governance Theory,EGT)的理论框架较好的解决这一问题。


  EGT起源于社会系统理论、新制度经济学、开发经济学以及后结构主义等。Voβ (1998: 7)将其 描述为“体现为适应性、集成性和预期性特征以反应集体行动的战略和制度的治理模型”(a mode of governance which is reflected in strategies and institutions for collective action that can be characterized by the principles of adaptiveness, integration and anticipation)。其提出了两个假设,其一为任何试图干涉治理的人必须首先彻底理解情境,共同体和治理情境都是高度动态的;其二为治理是一个极度动态的概念。因此,所有的治理要素都是相机的、动态演化的,它们的结构、要素、功能效果在一个特定的环境中都会有所不同。所有的治理要素,包括行动者、制度、知识、主题、组织等等,以及它们之间的关系都是动态演化和共演化的。


  Van Assche, Kristof, Raoul Beunen, and Martijn Duineveld(2014)提出了EGT模型,包括三个部分:(1)行动者、制度和权力/知识配置; (2) 依赖性和路径创造,包括路径依赖、互依赖和目标依赖; (3)治理路径、目标和主题等。这一理论基础和框架为重大活动的治理研究提供了很多启发。作为EGT在重大活动项目情境下的拓展应用,本文回答以下几个关键问题:


  (1) 重大活动项目的情境特征是什么?情境是否在演化?这种情境对治理和演化将带来什么影响?


  (2) 治理架构、配置构成、行动者、权力/知识、制度等之间如何相互影响和共同演化?


  (3) 路径依赖,互依赖和目标依赖的情境原因是什么?有何特征?如何演化?路径创造是如何发生的?不同阶段的治理技术有何差异?


研究方法


  为了建立重大活动项目的EGT理论,本文利用定性方法对一个有影响力的典型案例进行深入纵贯研究,这种方法有助于解决实践与理论的“紧张点”问题,同时,来自实践智慧和深入的案例研究也是理论创建和学科完善的重要途径。本文按照案例研究的严格程序要求,采用多种信息来源进行相互补充和校正,进行新理论的推理和构建。


  本文作者及其所在团队在2006.1-2010.12期间为世博会提供现场咨询服务及研究支撑,包括决策支持、项目管理以及课题研究等,是世博会最大的外部咨询服务支撑团队,对世博会的管理过程有全面而深刻的了解,积累了大量一手资料,同时也开展了诸多前期研究,发表了项目治理、项目群管理和项目管理方面的案例研究论文(文献),获得了2010年IPMA年度大奖以及中国国家及上海市项目管理研究和实践荣誉。为了进一步确保信息的准确性和全面性,在本案例开展研究过程中,作者查阅了项目档案、报告以及公开出版的中英文世博文献、官方文件、论文、新闻等,以相互印证和校验。同时,又针对10位中高层领导进行了访谈,这些高级官员既涉及世博会的决策、规划、建设、运营和后开发阶段,也参与了项目决策、组织策划、制度制订等职能性工作,同时也涵盖多项目管理以及标志性建筑或片区项目管理工作,对世博会项目治理及组织演化背景具有较深的了解。访谈以不同的方式展开,以现场访谈为主,同时辅助电话和邮件方式展开。


  在理论推导方面,我们启发于公共管理和社科科学中的EGT理论,通过演绎和归纳,在重大事件项目案例情境中寻找信息或数据支撑,同时寻找理论解释和实践现状的“紧张点”,对重大事件项目中演化治理的外部和内部驱动力、情境特征、配置的构成及共同进化、依赖性、演化路径及治理技术等进行系统分析和构建,拟形成重大活动项目的EGT,丰富和完善项目治理和重大项目管理理论。


案例背景


  2010年上海世博会举办于2010年5月1日至10月31日,园区位于上海市市中心黄浦江两岸,面积5.28平方公里,浦东和浦西分别是1.89和1.4平方公里,新建和改建建筑面积230万平方米,几乎涉及所有工程类型,包括永久和临时场馆、隧道、码头、桥梁、公园、水、电、煤气等,是一个“城市”概念,至2010年5月10日开幕前,世博会园区工程全部结束,比预期进度提前了2个月,基础设施和场馆建设实际投资197.37亿元,超出预计投资17.37亿元,运营支出累计为119.64亿元,收支结余为10.50亿元。参加的国家和组织246个,参观人数7308万人,单日最大客流量103.28万人(2010.10.16),举办活动22900余场,志愿者人数79965人,创造了世博园区面积、参观人数、活动举办场次和志愿者人数的历史之最。


  上海世博会的举办对城市的直接经济收入、城市形象提升、基础设施和娱乐设施建设、旧城设施的更新与改造等都具有明显的驱动作用,留下了宝贵的城市遗产,包括一轴四馆的标志性建筑、最佳实践区、原有工业建筑的改造等,这些世博会后成为博物馆、会议中心、演艺中心、艺术中心、商业中心等公共和商业设施。和其他重大活动一样,世博会对城市经济和城市开发也带来了显著影响。沃顿商学院研究认为,世博期间上海零售及酒店业创造了新的记录,如五星级酒店入住率在世博期间从2009年的低于40%上升到了80%左右;整个上海市的基础设施建设斐然,如地铁建设、中环线、虹桥机场2号航站楼、外滩改造等,整个耗资可能达到450亿美元,大大提升了上海的城市效率。在“Better city,Better life”的口号下,上海世博会对上海市城市可持续发展和公共参与都具有深远的影响。


各个阶段挑战和组织策略


  通常而言,重大事件生命周期可分为申办、筹办、举办和后期开发四个阶段,上海世博会的四个阶段大致划分、背景、挑战及组织策略见表1。

  


案例中的动态治理演化


  项目情境和目标的演化


  在申办阶段,项目作为上海市和中国的国家战略,受到了国家和地方政府的高度重视,同时也有来自其它四个国家候选城市的竞争压力。因此,如何获得主办权是该阶段的核心目标,围绕这一目标,中国政府和上海市政府积极开展各项工作,包括获取国际支持、政府支持和民众支持,但这一阶段涉及到利益相关者并不多,并且受到了广泛支持。然而获得主办权后,项目目标发生了变化,如何实现“成功、精彩、难忘”的一届世博会,并留下长久的世博遗产,完成申办承诺,是项目的核心目标。在此背景下,项目的内外部环境也发生了变化,虽然中央和上海市政府给与了强有力的支持,但如何在短时间内完成场馆、基础设施以及配套项目的设计、建设、试运行,以及全市范围内的市政基础设施的建设改造、公众参与与内外部关系处理,是项目所面临的内外部环境的复杂性。


  在世博会完成以后,如何继承世博会的遗产,将世博园区开发成上海市城市建设的示范区域,成为上海市市民公共活动中心,是新成立的世博开发公司的目标。同时,虽然上海市成立了政府领导小组,但企业化和市场化运作是世博后期开发的核心机制,从政府得到的支持非常有限,“园区缺乏明确的发展规划,受到政府换届的影响,具体要看十三五规划(2016-2020)的制定”,项目所面临的压力是激烈的市场竞争,而市场变化也超过了开发公司的预期,“发展状况不理想”,“我们遇到了和筹办期间土控公司协调园区开发力度不足的同样问题”。


  依据项目情境的PESTLE(Political, Economic, Sociological, Technological, Legal, Environmental)分析框架,在政治方面,虽然世博会各个阶段都得到了政府的支持,但不同阶段具有显著差异,呈现出从国家主导,到地方政府主导再到企业主导的逐渐过渡特征,政治的支持力度在降低;在经济方面,世博申办、筹办和举办阶段,获得了政府财政的大力支持,而后世博开发则完全采用企业的市场化运作机制,企业的财政压力较大,主要采用土地出让方式获取项目资金;在技术方面,筹办阶段面临了巨大的短时间高强度场馆和基础设施建设的压力,运营阶段则在安全和应急管理技术方面具有较大挑战;法规方面,申办、筹办和举办阶段受到政策层面的大力支持,但后世博开发则缺乏这种支持;而环境方面,筹办阶段和后期开发的调整更大一些。同时,项目情境的变化对目标实现也具有很大影响,对上海世博会而言,政府和财政的支持力度越大,项目目标实现的压力越小。


  治理配置的结构、构成及演化


  从图1可以看出,上海世博会的架构从申办阶段的主要由政府主导(国家和上海市两级),到筹办和申办阶段的三级架构,再到后世博开发阶段的两级架构,总体上采用了多层治理架构和垂直集成方式,这能够有效应对项目环境的动态性和项目的复杂性,具有较高的适应性能力。在治理功能方面,国家政府主要偏向总体领导、重大事项决策(如法律制定、顶层人事任命等)以及全国及国际范围的协调,市政府层面主要是涉及市一级中观层面的决策,具体部署、领导和协调市级层面的事务,准政府的临时性机构具体负责重大事件的筹备、组织、运作和协调,如“世博局”或“工程建设指挥部”等,企业层面则负责具体操作事务的执行和职能性任务。其中准政府的临时性机构是中国开展重大事件的常用组织模式,如2008北京奥运会和2012广州亚运会,均成立了类似机构。而指挥部是中国政府或政府性业主在面对进度压力大、协调层面多的重大工程而常用的临时性准政府机构形式。以上经验在世博会治理策略中都得到了应用。但世博会的复杂程度还是超出了预计,治理和管理架构需要不断调整以适应内外部情境的变化。图2反映了世博局从成立到取消的部门设置演化情况,可以看出部门数量随着筹办任务的增加而逐渐增加,但在局部阶段出现剧烈增加或调整,主要是世博启动阶段(阶段1)、园区大面积开工准备(阶段2)和开幕前准备(阶段3)3个阶段。

  



  




  “由于工程前期的工期非常紧张,世博局和市领导也都意识到,光靠原土控公司一家势单力薄不行,世博局也必须介入工程建设的协调管理。…面对困境,市里决定成立工程建设指挥部,把以往上海市重大工程比较成熟的管理模式拿到世博会来。…由政府来组织协调推进,有利调动各方资源。”。这些准政府机构通常和政府成立的国有企业之间具有紧密的关系,甚至采用了集成团队工作模式,能有效提高项目群管理能力。“我们每个项目部派出两到三个人,成为这个项目部的灵魂,然后我们招聘社会上的工程管理团队跟我合二为一。…我们在招投标过程中间有意识地向有实力,管理比较好的国有大企业倾斜,在同等条件下我们原则向国有大中型的有管理经验的企业倾斜。”


  在重要人事任命方面,政府既要考虑职位和权力级别,如“上海市世博会组委会”和“上海世博会执行委员会”均为国家和上海市政府级别较高的官员,以方便组织和协调,也要考虑专业性知识和经验,例如“上海世博会工程建设指挥部”常务副总指挥为上海市建交委高级官员,同时也具有大型国有施工企业集团高级领导和多个重大工程施工经理的专业经验。由于不同阶段的项目情境、任务和目标不同,对高层管理者的领导力要求也不同,因此他们的权力和知识也在发生变化。在这一过程中,重要人事既有保留也有调整。例如,“上海市世博会组委会”和“上海世博会执行委员会”的负责人和委员会构成在申办、筹办和举办阶段保持了一定的稳定性,筹建领导班子和团队也平稳过度到运营阶段,甚至后期开发阶段。在世博后期开发公司的组建过程中,世博建设和运营团队中的管理人员也获得了一定程度上的职位提升。在管理体制设计上,同样考虑权责的平衡问题。例如,在园区建设阶段,“在实践中形成的管理模式,具体就是做强项目部,让项目部有充分的权力来实施项目推进。你不赋予项目部权力,他也没有指挥能力的话,项目协调也很困难。…我们赋予项目部一定权力,也就是审批权、决策权、指挥权,都给他。包括一定额度资金的审批和设计变更的权力。”


  在这一过程中,法律、制度和政策为世博会多层治理的稳定和演化提供了重要支撑和保障。例如,在筹建阶段,成立“上海世博会工程建设指挥部”以后,组织编制了《上海世博会工程建设大纲》,作为工程建设管理的最高指南,并制定了43项制度和程序,以规范各参建单位和利益相关者的行为。各子项目群根据这些制度,制定了具体的操作程序和工作指南。但由于每个子项目的项目管理团队和项目特征具有差异性,相应操作性程序和指南的工作思路和方法也具有差异性。当局部治理结构进行调整后,相应制度也会随之变化。例如,2008年,工程建设指挥部成立之后,由上海土地控股有限公司承担的项目移交给指挥部,相应管理制度和程序也随之发生了变化。管理主体和管理制度之前呈现较强的相互作用和动态变化特征。


  依赖性、演化路径和治理技术


  在世博会之前,中国具有举办大型国际事件的基本经验,如2001年上海APEC会议、1999年昆明世博园艺博览会、2008年北京奥运会等。这种相似事件间学习和借鉴机制使中国的重大事件项目通常采用几种成熟的治理模式。而一旦采用了该模式,就形成了路径依赖。从申办、筹办、举办和后期开发的治理架构和构成的演变可以看出,这种路径依赖包括各阶段政府的强力支持、多层治理模式与制度的沿袭、不同阶段核心高层人员和管理团队的保留等。同时,中国的制度特征、世博会的战略地位、法律法规、工程市场等外部项目情境也影响了内部治理配置,如高层管理人员的任命、项目型国有企业的成立、政府和企业关系等。纵向集成治理和精英管理模式也使得管理制度设计和管理文化带有一定的个人管理风格烙印,并影响了团队文化的创建,“世博会中个人的领导力和风格确实有差异,但高层领导而言,更强调结果而非管理风格”。行动者、制度、治理架构、项目文化等之间具有动态的相互影响和互依赖特征。


  重大事件项目的目标具有多样性,这些目标之间可能存在矛盾性,例如进度和投资、利益相关者之间的利益冲突、事件项目的长期和短期目标等,这导致了其超投资的普遍性,甚至腐败的发生。目标的相互依赖在各个阶段一直处于动态演化中,如在申办阶段,政府的愿景和民众的期望是高度一致的,94.4%的人支持申办世博会。但在筹办和举办阶段,可能会有目标冲突情况,而正是这种冲突,导致了治理结构的调整。例如世博筹办前期工程推进效率较低,部分源于土控公司和世博建设目标的不一致性,而世博工程建设指挥部的成立,有效的解决了这一问题。而在后世博开发中,政府开发要求、企业能力和财政压力、市场变化又成了新的目标冲突,为了适应这些变化,世博开发集团的组织架构一直处于动态调整中。


  由于重大活动极其复杂,因此缺乏成熟的治理技术。 “我们没有这方面的经验,…不知道做什么,不知道怎么做,…甚至走一步看一步”。一些正式和非正式的治理和控制工具和技术得以使用,正式控制技术包括制度化、专业化、信息化、多级计划等,非正式技术包括项目文化、立功竞赛、减少权力风险的自我控制等。具体包括:(1)一些重要的决定和政策以国家名义下达,以体现权威性和重要性。(2)对于政府层面的协调和决策部署,往往以专题会议的形式进行,例如世博会组委会在开幕前共召开十次会议。(3)制度体系是上海世博会治理的重要保证,这些制度在世博的筹办和举办过程中不断形成、固化和更新,例如《注册报告》以及超过150项各类制度和程序,保证了世博会的建设与运营的效率和规范性。“有些制度需要突破现有的政策框架,如人事制度,因此人员的提拔在世博会速度较快”。(4)第三方审计对于制度的完善也起到了重要作用,保障了廉洁办博。(5)健康良好的项目文化也保证了世博会的成功,甚至起到了决定性作用。“(工程建设指挥部办公室)有300多人,世博局编制的人只有3个人,其他都是短期借过来的。…新建部门它本身就是没有文化的,我得把他们凝聚起来,把他们带来的文化一点点重新整合起来。…现在有习惯了,有文化了,最终形成了我们自己的团队文化”。但是,也存在一些教训,例如“我们轻前期重后期会为我们的工程建设带来很多的恶果。所以我希望我们总结世博工程经验和教训的时候,要将此作为一个教训,要把它改掉。”


讨论


  针对论文提出的研究问题,结合EGT理论和世博案例,论文就重大活动项目中的EGT拓展讨论如下。


  重大活动的情境特征及演化


  介入治理首先要彻底了解情境和环境。对于临时性项目而言,项目不是一个孤岛,项目和历史、组织情境紧密相关。在治理环境中,所有的要素都是情境化的、相机的,因此必须在项目的不同阶段处理不同的问题。根据我们对上海世博的观察,和一般项目不同,重大活动往往是国家和城市战略项目,具有强烈的政治、经济和社会符号,受国家和城市政策、法律、体制、文化等多重因素影响,其利益相关者众多且复杂,其中在筹办阶段表现的最为明显,项目系统具有开放性,是政治、经济和技术系统。另外,通过对上海世博会案例的的PESTLE分析,发现每一个项目情境变量在项目全过程中都在变化,甚至是根本性的变化。而外部的政治体制则在顶层治理机制和项目长期规划上产生重要影响,例如政府换届及周期性城市发展规划对后期开发规划的影响。


  目标既是项目需要完成的任务,同时也构造了项目的情境。而针对重大活动而言,项目的目标比一般项目更为多元化,包括进度、投资、质量和安全,也包括社会影响、公共满意度和环境可持续等,目标既具有依赖性,也具有演化性。目标优先权的变化往往成为治理演化的根本原因之一。例如申办和筹办阶段进度目标往往具有优先权,以保证开幕前基础设施的完成,这也是最大的项目压力来源,从而导致了该阶段的治理结构最为复杂。而一旦进入后期开发,项目的短期目标不再是政府关注的重点,因此来自政府的支撑急剧减少。


  治理配置的演化


  在治理结构方面,重大活动项目的多层次治理结构,并具有不同的功能。根据案例分析,这种多层次受到政治体制和项目复杂性的影响,如上海世博会通常采用纵向集成和精英管理机制,通常采用政府、准政府自己国有企业多层架构的治理架构。但在项目的不同阶段,这一多层架构会发生变化,层级之间的界限也会模糊,某个层级可能派生出下属治理部门,从而使治理架构变成嵌套式,结构更为复杂。同时,既是保持多层结构不变,其中的核心构成组织也可能发生持续变化,例如案例中的上海世博局前后进行了19次组织调整,以适应项目治理和管理的需要。


  行动者、制度、权力和知识是治理配置的重要构成要素,这些要素也在不断演变。由于项目的临时性、组织的复杂性以及目标的挑战性,案例中不同层级的行动者会采用不同层次的制度和政策来规范参与者行为,甚至会突破现有法律或者制度的范围,形成专有化制度或政策。在特定情境下,制度的形成也为了行动者快速调动市场资源以实现极度压力目标。而政府高级官员的兼职,则有利于特殊制度的制定。同时,拥有政府背景和专业经验的参与单位或领导者往往被赋予很高的权力或组织地位,在案例中,大型国有企业拥有更多的项目机会,甚至超越合同关系和业主共同组成集成化管理团队,在项目中拥有较高的地位。一些标志性项目的项目经理也拥有更多的权力以及较快的升职,以实现进度目标。但在后期开发阶段,由于缺乏政府的强力支撑,业主和这些企业之间又会回归到矛盾和竞争的关系,业主的资源调动减弱。


  治理的演化路径和治理技术的演化


  根据EGT,依赖性会影响到治理的演化路径,包括路径依赖、互依赖和目标依赖。根据我们对案例的观察,政治体制、同类项目的经验和初期的治理机制设计往往影响后期的变化轨迹,包括架构、人事和制度、程序等方面,而核心人事的变动则又在一定程度上保持连贯性和稳定性,相同治理层级的高层团队在不同阶段具有一定的继承性,以平衡既有惯例的执行、应对新的复杂性情境的创新机制以及长期目标的实现,这有助于形成动态治理能力。激进性改变往往是由于目标压力,尤其是进度绩效的压力而产生的被动式改变。例如,案例中工程建设指挥部的成立以及土控公司职能的转变。


  治理技术既是治理分析的有用理论构念,也包括方法、工具、程序、政策、制度、文化等正式和非正式的“技术”,如预算方法等。出于重大活动的复杂性和经验的缺乏,项目团队往往采用多样性技术来进行治理,包括强制性的如正式政策、制度和规划,以及非正式的如项目文化建设及关系治理,并且根据实际效果不断调整和变化。在不同阶段,由于政府支持力度和私人企业参与程度不同,一些治理技术的应用效果也不同。案例观察发现,在申办期,政府往往依靠的是行政的力量和措施,筹办和运营期则需要采用行政和市场的双重措施,而后期开发,则更多的是采用市场化手段,这使得项目的推进效率有着显著差异。在中国的政治体制环境下,“集中力量办大事”往往会使效率很高,但同时也带来了市场的不公平、制度的破坏以及寻租行为的产生。


  各方面的动态演化关系如表所示。

  



结论


  虽然重大工程管理和项目治理的研究非常丰富,但针对重大事件项目的演化治理理论研究却非常少。本文通过对上海世博会申办、筹办、举办和后续开发案例的17年长周期深入研究,基于演化治理理论、制度理论和项目治理等理论,研究了重大事件项目的演化治理理论。研究发现:


  第一,重大活动不同于一般项目,其情境和目标具有根本上的开放性、复杂性和多变性,这是影响项目治理演化的外部驱动因素;


  第二,为了实现项目目标和愿景,治理架构和治理要素需要不断演化,甚至局部根本性的调整,以提高适应性和适应能力,治理配置之间相互作用,共同演化;


  第三,在特定情境下,重大活动的演化具有路径依赖,不同层次的治理要素在不同阶段演化时具有连续性,但迫于阶段性项目压力,局部可能会有新的路径创造;


  第四,重大活动的治理技术的多元的,包括正式和非正式的,不同层次不同阶段所采用的治理策略和技术具有差异性,也带来了积极和消极的后果。


  这一研究对理论的贡献包括:


  (1)丰富了重大活动项目或重大项目管理和治理理论,即运用动态治理理论这一新的视角,通过对一个典型案例(上海世博会)的研究,对应对重大事件项目复杂性的治理机制进行了新的分析,提出了系统性理论框架;


  (2)对动态治理理论进行了丰富,提出在重大活动项目这一情境下的具体应用,以及新的应用下的理论拓展;


  (3)对重大活动项目尤其是综合类的世博会实践提供了参考、经验和方法论。

责任编辑:王兴钊

标签:项目治理
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