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郑大卫:对PPP绩效考核热点问题的思考

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2019年02月17日    作者:郑大卫    来源:中国水网

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  作者:郑大卫,上海浦东发展银行总行PPP中心副主任,财政部PPP专家(示范项目评审专家)、发改委PPP专家和亚洲开发银行PPP融资咨询专家。


  2017年,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),拉开PPP清理规范的序幕。92号文强调严格新项目入库标准。对于包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的项目,以及项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的项目,不得新增入库。


  一年来,PPP绩效考核受到市场高度关注,本文从PPP政策导向、核心要义和市场实践对若干热点问题进行梳理和分析。


  热点之一:PPP必须要绩效考核吗?


  PPP核心内涵包括具有明确的产出绩效和按绩效付费。因此,没有绩效,就不是PPP。近几年来,财政部、发改委等PPP管理部门出台了上百个有关PPP的规范性文件,几乎所有的文件均提到按绩效付费。其中,国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)明确要求对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,而且提到绩效考核不仅作为政府补贴,也是价费标准、合作期限等调整的参考依据。因此,92号文关于绩效考核并不是政策的大转弯,而是管理要求的延续和提升,由原来定性要求转变为细化要求。


  热点之二:PPP绩效指标立足点是工程绩效还是公共产品和服务产出绩效?


  市场上一些PPP项目,绩效指标设计和考核立足于工程绩效,明显不合理。虽然PPP项目投资和建设大部分是工程,但最终交付的的是公共产品和服务。如污水处理PPP项目,投资建设的是污水处理厂,其产出为符合要求的污水处理服务,其回报也是基于出水水质和出水量。在我们日常商品或服务交易中,如交付商品或服务数量和质量不达标,购买方可以依据合同拒绝支付或打折支付。同理,PPP项目即使建成竣工验收,没有合规的运维,产出达不到符合合同约定的公共服务标准,政府方和使用者也可以拒绝支付或扣费,因为购买方购买的是服务而不是工程。因此,原则上绩效指标应以公共产品和服务产出绩效为主,工程绩效为辅。


  热点问题之三:PPP项目竣工验收是否意味着社会资本就能回收项目投资和获得合理的回报?


  前两年,笔者曾经对社会资本进行了初步调研,针对回报机制为政府付费和可行性缺口补助的项目,绝大多数社会资本认为PPP项目竣工验收,即意味着社会资本将在项目合作期内通过可用性付费收回项目投资和合理的回报。2017年,财政部史耀斌副部长在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话中提出政府支出责任的“固化”问题:一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。因此,PPP项目竣工验收后,只有保证工程项目长期可用性,并做好项目运营,符合项目绩效要求,社会资本才能收回投资并获得合理的回报。所以,社会资本参与PPP项目,不仅要重建设,更要重运营。


  热点问题之四:PPP项目适用哪些绩效考核指标?


  PPP项目的绩效考核指标,一般分为竣工绩效指标、可用性绩效指标和运维绩效指标,三者有明显的区别。竣工绩效指标一般指工程竣工验收的标准。根据基本建设管理程序,任何基础设施项目均要竣工验收才能投入使用,即项目竣工验收必须符合竣工绩效指标。可用性绩效指标,按照明树数据提供的国外相关案例,国际上PPP项目中的“可用性”并没有单独区分验收或者项目运营,而国内一般指的是PPP全生命周期内基础设施按照标准建设完成,并提供全面可用服务的绩效指标。如市政道路畅通、可通行速度达到要求、道路标识清晰等。运维绩效指标一般指PPP公共产品和服务的产出相关绩效指标,如污水出水水质等。92号文发布后,笔者发现个别项目将建设成本的30%与竣工绩效挂钩,实质还是提前锁定了政府的支出,明显属于“挂羊头,卖狗肉”。笔者认为,可用性付费底线应和可用性绩效指标挂钩,比较合理的应是部分可用性绩效+部分运维绩效指标。运维绩效付费应全面与运维绩效指标挂钩。


  热点问题之五:不同付费机制PPP项目绩效挂钩范围(即挂钩比例)?


  根据92号文的要求,对于“可用性付费+运维绩效付费”项目,新增项目项目建设成本与绩效考核结果挂钩比例30%应为底线,运营成本原则上应100%与运维绩效考核挂钩。笔者认为30%比例并不是永恒不变的,未来随着PPP绩效管理的要求提高,该比例存在动态调整的可能。对于使用量付费的PPP项目,如很大部分的垃圾处理、污水处理、收费高速公路等项目,按使用量收费,其收费单价已经隐含建设成本,运营成本和合理利润,因此,笔者认为该类项目建设成本实际已经100%与运维绩效挂钩。如果PPP项目为包括可用性付费、运维绩效付费和使用量付费的混合付费,如农村污水处理厂网一体化项目,则参照不同的付费机制分别挂钩。


  热点问题之六:PPP绩效不达标扣费比例?


  对于绩效不达标的扣费比例,原则上应由政府和社会资本采用市场化方式,通过市场测试和协商确定,暂无硬性规定。但扣费机制要充分体现政府对项目运维的具体要求,对项目起到监管和约束作用。也要考虑项目公司扣费比例过高对项目融资的影响。


  热点问题之七:PPP按绩效付费是否应体现激励和约束机制?


  PPP作为一种市场化的模式,按绩效付费应体现激励和约束机制。目前市场上绝大部分PPP均有绩效考核,但是普遍存在有罚没有奖,仅有绩效不达标付费扣减,而没有绩效达标或绩效超标情形下的奖励,这不利于PPP激发社会资本积极性和创造力,激发其改进管理,持续提高公共产品和服务质量。


  热点问题之八:PPP按绩效付费是否应体现风险和收益的匹配性?


  整体而言,PPP按绩效付费无疑对社会资本意味着责任和风险,风险大收益低的项目是吸引不了投资者的。若PPP项目技术复杂,运营管理和整合要求越高,绩效较难达标,PPP项目绩效挂钩范围(即挂钩比例)越大,扣费程度越大,社会资本承担的责任和风险越大,其项目端收益应越高。反之则收益越低。以体现风险和收益的匹配性,否则社会资本没有承担风险的动力。PPP模式涉及基础设施和公共服务领域,与民生休戚相关,需要长期且高质量的建设和运营服务来保障。PPP作为一种市场化的模式,应激励社会资本通过风险管理争取更高收益,通过高质量服务争取更高回报。


  热点问题之九:PPP按绩效付费是否会影响项目的可融资性


  对于PPP绩效付费是否影响可融资性,主要分析对项目收入波动的影响,不能一概而论。有些项目收益较高,行业比较成熟,社会资本经验丰富,履约能力较强,绩效达标难度一般,绩效付费不会影响其可融资性。而对于项目收益较低,社会资本经验和履约能力较弱,行业技术复杂,建设和运营难度较高,绩效标准要求过高且绩效挂钩、考核力度大过的项目,现金流波动可能较大,还款来源具有不确定性,项目的可融资性会受较大影响。对于该类项目融资,可能视情况需要社会资本的增信,如社会资本提供担保或差额补足,或者针对绩效扣费采用有限追索的方式降低金融机构的风险。


  热点问题之十:金融机构如何面对PPP绩效付费


  对于金融机构而言,按绩效付费是PPP的核心要义,《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确,积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。因此,预算资金全面绩效管理已是大势所趋。而且按绩效付费本就是市场化行为,传统市场化交易行为都是按质论价,与PPP按效付费异曲同工。因此,对于已在市场上摸爬滚打多年金融机构不必过于担心,应积极面对。对于具体的项目,一是金融机构要看社会资本,确保其具备相关PPP项目建设和运营履约能力;二是针对不同绩效考核结果对付费影响进行财务敏感性分析,分析项目的收入和偿债现金流的保障能力,如果项目收益较高的,则项目仍可能具有较强的还款能力,如项目收益较低,本息保障较弱的,可能要求社会资本额外增信。


  PPP模式发挥市场机制决定性作用,体现了政府治理模式的变革。PPP绩效管理,是实现公共产品和服务增质提效和物有所值的重要抓手,也是政府方对项目监管的主要手段。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》强调,力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化。在此,展望PPP绩效管理体系建设和完善,未来可能有几大转变:


  一、PPP将依托大数据从绩效评价向绩效管理转变,从设定绩效目标和指标体系(包括建设期、运营期绩和移交期绩效指标)、绩效执行到绩效后评价等;


  二、PPP绩效管理覆盖项目全生命周期,从项目可行性研究、项目识别、准备、采购、执行(设计、建设和运营)到移交全流程;


  三、建设和完善相对标准化的分行业、分领域PPP绩效指标体系,进一步突出行业特点,与行业或地区指标衔接,这有利于绩效指标和考核的可比性。建议行业主管部门、实施机构和行业专家、技术专家积极参与;


  四、PPP绩效管理应与风险识别分配相衔接,在政府和社会资本履约责任框架内开展绩效管理。风险识别和分配是PPP一个核心要义,每个PPP项目通过合同明确政府方和社会资本方(项目公司)之间风险安排、权利义务关系,不同项目即有共性也有个性,开展绩效管理也应既要标准化,也有差异化;


  五、PPP绩效管理对象进一步扩大。从社会资本、项目公司向包括政府实施机构和政府出资方代表在内各参与方扩展,其中政府方支付责任履约也是绩效管理的重要内容。


  六、绩效管理指标体系应突出公共产品和服务产出,设立关键性指标和权重,体现公共产品或服务标准、项目管理质量、发掘项目市场化收入成效、创新成效以及带动区域经济和社会发展的间接效益等。


  七、进一步加大绩效管理信息公开力度,有利于加强PPP市场诚信体系建设、规范项目运作、建立多方监督体系。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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