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政企合作 (PPP) 项目治理风险评价与策略研究

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2019年01月25日    作者:高少冲 丁荣贵 左剑    来源:工程管理学报

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  政企合作 (Public-Private-Partnership, PPP) 项目在缓解政府基础设施建设投资压力和激发社会资本投资活力方面起到关键促进作用, 近年来已大规模应用到我国城市建设各个领域。相较于传统的项目模式, PPP模式是一种创新型的项目合作模式。PPP项目的投资体量更大, 涉及的利益相关方范围更广, 其组织模式也更为复杂。而PPP项目落地难度大、失败率高等问题一直困扰着政府方及社会资本方, 2016年全年中国PPP项目落地率仅为30%左右。究其原因, 除了PPP项目涉及的政策法律风险、技术风险以外, 更重要的是项目利益相关方之间产生的治理风险。项目治理风险主要是指项目网络中利益相关方的不确定行为产生的可能性和影响程度。英国政府商务部 (OGC) 曾调查指出缺乏利益相关方的有效参与等都是项目失败的关键原因。Flyvbjerg等发现多数大型项目不能实现既定目标的主要原因在于对利益相关方行为的不确定性缺乏有效控制。Miller等指出战略性地灵活处理项目执行过程中利益相关方行为的不确定性和强有力的监管是影响项目成功的关键因素。项目治理风险水平与利益相关方行为的不确定性有关, 当利益相关方具备实现其角色责任的权力时, 利益相关方的行为是可靠且有效的, 此时项目的治理风险处于可控水平。


  对于PPP项目而言, 众多利益相关方之间具有复杂的社会网络关系, 呈现出以政府方和社会资本方为双中心的网络特征。在项目网络中, 利益相关方之间的网络关系和所处的网络位置结构影响着利益相关方的地位和权力大小。当利益相关方的网络关系结构不合理时, 其难以具备实现角色责任的网络权力, 会造成利益相关方行为的不确定性, 从而产生项目治理风险。尤其是作为网络的核心利益相关方, 对于政府方和社会资本方的责、权、利保障是实现项目有序运行的根本。运用网络指标能够量化项目网络的结构优劣程度以表征PPP项目的治理风险水平。为有效控制治理风险以提升PPP项目成功率, 本文从双中心网络视角出发构建PPP项目双中心网络模型, 基于社会网络方法 (Social Network Analysis, SNA) 和双中心网络特征设计PPP项目治理风险评价指标, 通过选取典型的PPP项目作为案例以验证模型和指标的有效性, 并提出相应的治理风险应对策略和建议。


  为实现PPP项目治理风险水平的有效控制, 不仅要提升政府方和社会资本方的业务能力水平, 更要从建立各方平等互惠合作的治理机制着手。


  (1) 均衡政府—社会资本的力量格局。良好合作的前提是各方力量的均衡有序, PPP项目治理风险源自于参与方之间的非平等性合作关系。在法律层面上对政府方和社会资本方需承担的责任、权力、利益和风险进行界定, 以保障各方处于平等规范的制度环境。建立完善的资本市场和健全的信用担保体系, 以保证社会资本方实现更高效率、低成本的资金融通, 提升参与PPP项目的积极性。由于PPP项目涉及合同谈判、资金筹措、工程建设、运营维护等多方面业务, 社会资本方应引进和培养具备法律、技术、金融和财务等能力的复合型人才, 以实现对PPP项目过程中政策法规、运作程序等有利把握, 从而提升社会资本方参与的能力水平, 以平衡双方的力量格局。


  (2) 引入专业化中介咨询服务机构。PPP项目的立项、融资、设计、建设和运营等全生命周期阶段涉及大量的专业领域, 政府方和社会资本方难以同时具备所有专业能力, 而能力的欠缺容易造成两方之间接口不匹配等问题, 导致潜在的治理风险。因此, 有必要引入专业化的咨询服务机构作为政府方和社会资本方之间的“桥梁”。一方面, 咨询服务机构能够分别为双方提供相应的法律、技术和财务等方面的专业支持;另一方面, 作为双方之间的中介桥梁, 咨询服务机构起到对双方信息传递和资源调配的间接联系作用, 对于保证政府方与社会资本方之间的信息透明和资源调配效率至关重要。


  (3) 强化构建服务型政府角色。构建服务型政府的关键是政府自身政绩观念和权力观念的转变。政府方应实现政绩观念的转变, 以防止为短期政绩而牺牲长远的公众利益。由于PPP项目的建设和运营周期较长, 而政府官员的任期相对较短, 政府官员为追求自身的政绩, 对于PPP项目往往会出现“重立项、轻过程”的问题, 为后续项目建设和运营带来诸多风险隐患。此外, 政府要实现权力观念的转变, 积极转变政府职能, 合理界定政府的职责和权力。政府方需培养平等合作的意识, 提升业务能力以做好PPP政策制定、发展规划和配套服务工作, 转变为社会资本方的“合作者”和市场的“监督者”。减少政府方对项目过多的行政干预, 减少政府方不履约和履约不到位的现象, 提升政府方的信用水平, 努力实现服务型政府角色的构建。


  本文针对PPP项目的双中心网络特征, 基于SNA构建了PPP项目双中心网络模型, 并提出双中心网络视角下PPP项目治理风险体现的3个方面, 并设计了针对双中心的项目治理风险的三类评价指标。通过选取典型的城市基础设施建设类PPP项目为案例验证了模型和指标有效性, 为PPP项目治理风险分析和评价提供方法依据, 从而提高政府方和社会资本方的风险防控能力。从均衡政府-社会资本的力量格局、引入专业化中介咨询服务机构和强化构建服务型政府角色等方面提出策略和建议, 以有效地提升PPP项目成功率。

责任编辑:王兴钊

标签:项目治理
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