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政府投资工程项目管理改革

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2019年03月26日    作者:佚名    来源:网络

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  改革开放以来,国家对政府投资工程管理方式进行了一系列的改革,在工程建设中相继实施了工程咨询、工程监理、造价咨询、招标代理等工程项目管理新方式。这些专业化的服务机构为建设单位提供了有效地 咨询管理服务,取得了显著的成效。特别是近几年来,能够为建设单位提供全过程项目管理服务的工程项目管理公司的产生,促进了政府投资工程组织实施方式向专业化、科学化、市场化方向转变的进程。


  一、工程指挥部型


  工程建设指挥部,是中国计划经济体制下,大中型基本建设项目管理所采用的一种模式。该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成,负责人通常为政府部门的主管领导,当工程项目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等,多采用这种方式。一些平时没有项目或者是项目很少的单位,由于没有常设的基建管理机构,再试试项目时也常常会临时组建工程管理班子,一般称为项目筹建处,管理方式与工程指挥部基本相同。


  它主要是以政府派出机构的形式对建设项目的实施进行管理和监督,依靠的是指挥部领导的权威和行政手段。因而在行使建设单位的职能时有较大的权威性,决策、指挥直接有效,尤其是有效地解决征地、拆迁等外部协调难题,以及在建设工期要求紧迫的情况下,能够迅速集中力量,加快工程建设进度。


  目前,一些国家和地方重点工程、大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等,仍采用这种方式。


  二、项目法人型


  按照国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》,经营性建设项目必须组建项目法人,项目法人为依法设立的独立性机构,对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值,实行全过程负责。


  建设项目法人责任制是中国从1996年开始实行的一项工程建设管理制度。按照国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》要求,为了建立投资约束机制,规范建设单位的行为,建设工程应当按照政企分开的原则组建项目法人,实行项目法人责任制,即由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值,实行全过程负责的制度。


  按照规定,国有单位经营性大中型建设工程必须在建设阶段组建项目法人。新上项目在项目建议书被批准后,应及时组建项目法人筹备组,具体负责项目法人的筹建工作。


  实行项目法人责任制,是建立社会主义市场经济的需要,是转换项目建设与经营机制、改善建设项目管理、提高投资效益的一项重要改革措施。


  项目法人责任制同时也是以现代企业制度为基础的一种创新制度,它与传统计划经济体制下的工程建设指挥部负责制有着本质区别。


  三、政府专业部门集中管理


  政府投资工程项目管理中心或工务局。采用这种形式的典型城市当数深圳和珠海。深圳和珠海为改变过去政府工程的多头分散和粗放管理,按照建立“投资、建设、管理、使用”分开与专业化集中管理的原则,分别成立了建筑工务局和政府投资建设工程管理中心。


  监理隶属于政府行政主管部门的具有事业单位性质的各地政府工程项目管理中心。通常主要职能包括:代表市政府行使业主职能和项目管理职能,具体负责当地政府投资除市政基础设施、水利、交通以外的工程项目建设过程的管理和组织实施工作,提高投资效益;参与或主持当地政府投资建设工程项目的项目建议、计划立项、可行性研究、用地许可、方案设计、地质勘查、初步设计、项目概算以及相关文件的编制和报批等前期工作;根据市计划部门下达的政府投资项目计划,组织协调施工图设计、审查及编制项目预算,并分别报有关部门审批;负责政府投资项目的施工报建、委托招标投标和工程监理,并代表业主签订合同以及处理其他涉及项目施工的工作;负责当地政府投资建设工程项目施工全过程的协调和监管;负责组织协调当地政府投资建设工程项目的结算、竣工决算并送审,组织有关单位进行工程竣工验收,办理产权等级和资产移交手续。


  四、对政府投资的工程项目进行委托管理


  将政府投资的工程项目继续拧委托管理,由市场主体负责全过程的建设实施。将项目管理与政府投资工程建设阯实施方式改革结合起来,有效地解决了以往政府投资工程建设管理中普遍存在超概算、超标准、超规模的“三超”问题,取得了较好的经济效益和社会效益,促进了资源节约型和环境友好型社会建设。


  五、代建制


  政府通过招标方式,选择社会专业化的项目管理企业,负责对公益型、非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。“代建制”突破了旧有的管理方式,使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式,转变为“各环节彼此分离,互相制约”的模式。“代建制”的推行,对于政府投资项目保证工程质量、提高投资效益、遏制腐败现象、创造公平竞争的市场环境都具有重要的意义和作用。2004年7月16日,国务院办法了《国务院关于投资体制改革的决定》,《决定》中明确指出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施”。


  对公益性政府投资建设项目实行“代建制”管理,具有明显的优势:


  1、能够充分发挥市场竞争的作用,从机制上确保防止“三超”行为的发生。


  2、能够规范政府投资项目建设实施管理行为,增强了项目使用单位的责任意识。在“代建制”项目中,项目使用单位主要职责是负责提出项目功能需求和实行工程质量、工期、资金合理使用的监督。(1)由项目使用单位提出功能需求、建设标准,使得建设项目能够满足使用单位要求;(2)项目使用单位从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来,有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意性;(3)能够使项目使用单位集中力量加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督,把项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色,有利于规范政府投资项目管理行为。


  3、有助于加快实现政府职能转变。对“代建制”项目,政府主要把握产业政策和宏观决策,项目具体执行实施依靠市场机制管理,有助于规范政府投资项目管理行为,减少“三超”现象。


  伴随着代建制的试点和逐渐展开,代建制在政府投资项目中已经初见成效。以北京为例,从2002年起北京市先后在回龙观医院、市残疾人执业培训和体育培训中心、市疾病预防控制中心、南池子危改等项目中实行代建制试点,截至目前,效果明显,取得了良好的经济效益和社会效益。


  实行代建制,由于依靠专业人士,实行社会化管理,将有效地提高建设水平,降低管理成本,提高政府投资项目实施情况的透明度,方便监督管理。同时,可以使相关部门单位免去组织管理工程项目实施的具体事务,解决外行业主、分散管理、重复设置机构等问题,体现了专业化的现代生产发展的效率要求,有利于推进政府部门职能转变。


  当前,在中国代建制实践过程中已经形成了以厦门、北京为代表的政府投资代建制模式、上海模式以及深圳模式。


  2005年,建设部、国家发展改革委等六部委颁布的《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》明确提出,改革政府投资工程建设方式的核心是监理权责明确、制约有效,专业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式。非经营性政府投资工程应当通过招投标选择具有项目管理能力的企业负责组织实施,竣工验收后移交使用单位。经营性政府投资工程要进一步健全项目法人责任制,积极采取工程总承包或工程项目管理等方式组织项目建设。


  在建设行政主管部门组织开展的政府投资工程管理组织方式改革试点的推动下,全国10多个省、自治区、直辖市开展了政府投资工程的投资、建设、使用、监管不同主体的关系进一步理顺,外部约束不断完善加强,业主方的行为逐步规范,取得了一定的成效和有益的经验。

责任编辑:王兴钊

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