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关于加强政府投资项目建设管理的思考

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2019年02月18日    作者:帅青燕    来源:微信公众号“微审计”

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  政府投资项目的建设,在改善民生、发展社会事业、促进经济发展、提升城市功能等方面发挥了重要的作用。近年来,政府投资已成为公共财政支出的重要部分,工程建设领域违纪违法问题易发多发,是审计机关监督的重点。笔者结合近几年的投资审计情况看,相关单位履行职责意识和项目建设规范程度逐步提升,但在项目建设程序及工程管理方面仍存在一些突出问题,需要采取切实有效措施加以改进。


一、政府投资项目存在的主要问题


  (一)建设程序缺乏规范性


  一是项目前期工作不到位。政府投资建设项目前期工作是指从项目酝酿到正式开工以前所开展的各项工作,主要包括编制项目建议书、可行性研究报告、设计和初步概算,并分别按照管理权限提请相关单位审批。但在实际建设过程中,部分项目没有进行深入细致的前期准备工作,甚至缺少相关审批环节,导致项目决策走过场、流于形式,立项批复建设规模和建设内容与实际情况有出入。


  二是法定的程序和手续不齐全。部分项目手续不齐,没有办理国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或建筑工程施工许可证就擅自匆忙开工,有的项目存在先施工后补办相关手续情况,缺乏环境影响评价、质量监督、建设监理、消防设施验收等手续;有的项目批少建多,擅自扩大建设规模,提高建设标准;有的项目未办理竣工验收手续就提前交付使用。


  三是违反建设程序交叉施工。部分工程边设计边施工,违反了由设计指导施工,按图施工的基本建设程序;个别项目没有规范地按照基本建设程序实施,出现较大设计变更或者停工、窝工索赔,如市政道路建设项目,原则上应是先拆迁后施工,但有些政府投资项目因为赶工期等因素,拆迁和施工同时交叉进行,设计方案在实施过程中不断变更,施工遇到拆迁未完成而停工或窝工的情况频繁发生,造成施工索赔较多,增加建设成本。


  (二)项目招标缺乏公开性


  一是购买中介服务未招标。由于正常的建设项目招投标程序从开始选择招标代理机构、网上发布招标公告、投标资格预审、开标评标定标到正式签订合同的周期一般超过两个月,部分单位认为公开招标费时费力,还会影响项目的建设进度,因此购买勘察设计、工程监理等中介服务时直接由建设单位指定委托相应的供应商。


  二是化整为零规避招标。部分业主单位将依法必须进行公开招标的一个项目划分为若干个子项目,签订多份施工合同,使施工单项合同估算价低于按规定要求进行招标的限额,从而规避公开招标;有的擅自将公开招标范围限定于主体结构工程,而依法应公开招标的一些建筑物配套附属工程则直接由建设单位议标发包。


  三是招投标程序不合规。有的项目没有严格按照基本建设程序执行,先开工后补办招标投标手续;部分项目为了赶进度采用内部会议纪要形式,以简化程序邀请招标;少数项目评标过程不严谨,存在工程价款包含的范围、中标文件的有关内容与招标文件不一致、没有响应招标文件等情况;有的项目没有按照招标文件要求缴纳投标保证金等。


  (三)施工管理缺乏原则性


  一是施工、监理等机构履行职责不到位。部分施工单位自身质量控制意识薄弱,为了降低施工成本、增加利润,不按照技术标准、规范、规程和制度操作,致使施工过程中出现偷工减料、弄虚作假等情况,造成质量隐患。有的项目未请社会第三方监理,有的属于同体监理,有的项目总监理工程师不到位,监理工作不履职,现场监理多为外聘的临时人员,对工程质量、进度和投资控制把关不严。


  二是个别合同条款约定不清。合同中对综合单价、套用定额标准、主要材料价格调整和政策变化等因素考虑不周全,造成结算时产生较大分歧,导致结算无据可依。


  三是签证审核不严。对施工单位报送签证的内容、数量没有结合现场进行认真地审核,为施工单位弄虚作假、以少报多提供了机会,增加项目投资;个别项目签证严重滞后施工进度,导致现场签证不能及时准确地反映工程当期的数量、价格,为施工单位虚报工程量留出了空间,容易造成结算纠纷。


  (四)成本控制缺乏准确性


  一是部分项目存在预算超概算、决算超预算现象。有的项目前期调查不科学,造成概算数据失真,施工图纸设计不合理,导致工程造价编制不准确;有的项目建设单位经验不足,前期工作准备不充分,投资加大;有的建设单位担心投资预算过大上不了项目,故在项目申报过程中人为压缩投资规模,报小建大;有的预算考虑不周,存在重大遗漏;有的项目跨度时间过长,物价特别是人工成本上涨较快,直接增加了工程投资;有的建筑承包商采用不平衡报价法,先低价中标承揽项目,然后采取中途变更,以增加工程量和工程价款。


  二是业主单位把关不严。投标时采用清单方式,承发包双方在合同中明确采用清单结算,但竣工结算时,施工单位借口变更太多,擅自改变结算方式,采用定额结算,以期达到多结算的目的;承发包双方未严格履行合同的现象较为普遍,在工程结算中无正当理由调增合同价款,总价合同变成了开口合同;部分工程项目未及时进行工程竣工决算,致使多结算的工程款难以追回。


  三是施工单位高估冒算,造成工程价款不实。从审计情况看,主要表现为重复计算、提高材料价格和取费标准、不按招标规定比例下浮、变更调减部分未扣除、高套定额或建设单位高价签证、甲方应供材料未剔除等。在工程施工过程中,由于新材料,新工艺不断出现,目前国家定额制定具有一定滞后性,有的施工单位趁机钻空子,不切合实际地高估冒算以求利润最大化。部分施工单位报结算时故意虚增结算价款,存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法。

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