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强化政府投资项目代建制管理

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2018年12月14日    作者:佚名    来源:网络

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  随着我国政府经济改革行政职能进行转换。政府投资项目实行代建制,是国家《投资体制改革方案》的一项重要举措,是一项带有探索性的工作。杭州市借鉴北京、上海试行项目代建制管理经验,依据《浙江省政府投资项目管理办法》(省长令第185号)和《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》(浙发改法规〔2005〕130号)、2009年4月10日执行《浙江省代建单位资格评审办法》浙发改投资〔2009〕245号。工程项目的管理机构常由非专业机构和非专业人员、甚至由抽调人员组成临时机构进行管理,技术力量薄弱,缺乏管理经验,项目责任主体虚位,投资与建设、建设与管理混为一体,缺乏有效的监督机制,容易导致决策失误或监督失效、失灵,不但不利于保证工程质量和工期,而且项目单位超投资、超规模、超标准的“三超”现象十分普遍,造成投资额度失控,浪费资源的同时也容易滋生腐败。同时也应看到代建制作为一种新的项目管理模式目前还没有统一的概念,在法律上没有明确的定位,市场操作不规范,行业管理制度不健全。以下就强化政府投资项目代建制管理问题研讨:


一、关于代建制中参建各方的法律关系


  通常代建过程中,参建方包括:项目法人即投资人、代建机构、使用单位。


  代建基本过程是由政府通过招标方式选择代建机构,代建机构选定后,投资人、代建机构、使用单位签订项目相关代建合同,代建机构对政府投资工程的实施全面负责,包括:组织有关单位编制项目建议书、可行性研究报告、项目立项、土地征用拆迁、规划选址报批、缴纳税费及办理有关报建手续、组织招投标、选择施工、设计、监理单位、编制项目年度投资计划和财务用款计划,报政府主管部门审批,组织编制项目概算、预算、和决算文件,项目完工后的项目移交。代建制中一个显著的特点是代建机构代表投资人的利益,在代建期间要具有项目法人地位,并承担相应的责任。


  在实际操作中,代建单位被赋予的角色常常无法得到有关部门法律、法规的认可,工程项目的前期工作如:征地、拆迁、规划及开工前须办理的各项手续,没有委托人的配合,几乎无法完成。项目竣工后,移交使用单位,由于投资、建设、使用常常是分开的,所以使用单位对项目的功能与预想的存在很大差异,也很难达到满意。


  代建机构履行职责的法律环境尚不健全的情况下,细分项目法人、代建机构、使用单位的职责,明晰三者权利、义务对项目投资目标的实现非常重要。


二、关于代建机构的选择


  代建机构必须是具有独立法人资格,自负盈亏的经济实体,具有同类工程建设管理经验和建设管理能力,并具有与项目相适应的经济实力,在项目建设中具有法人地位,拥有法人的权利,同时承担相应的责任。选择什么类型或选择具有什么资质类别的法人机构来作代建机构,现在还没有统一的认识和相关的政策规定。按照国家目前可从事类似代建工作的法人机构来看,基本上分为两大类:一是管理咨询类公司,包括项目管理公司、工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等;二是工程施工总包类公司,包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司等。


  关于选择上述那一类机构更适合代建工程,看法不同,争议也较大。由于代建工作的产生是近几年政府投资体制改革的产物,代建工作尚无较多完整的案例可以总结。项目总承包单位和项目管理公司的特点是占有技术优势,具备很强的项目施工管理能力,但要作为项目法人仍然具有相当的难度,需要与业主相配合,才能实现项目目标。随着国家投资体制改革的进行,政府性投资公司的出现,现阶段以资产经营公司为形式的项目管理公司做为代建机构更为可行,政府投资职能与投资管理职能的分离,政府性投资公司作为投资主体更容易确立项目法人地位,行使法人各项权利,利用社会中介机构、工程总包单位工程管理的技术强势,最终能较好的实现项目目标。这种方式也与现阶段社会主义市场经济体制相适应。随着工程管理市场的形成,体制的完善,开放竞争机制的确立,政府性投资公司也将与其他形式的工程管理机构一样,遵循市场规律生存发展。


三、关于代建制的运作模式


  关于代建制的运作不同城市采取的模式各不相同,现阶段大部分采用项目法人加代建单位的形式,由建设单位即项目法人负责提出项目的建设规模、建设标准和使用功能、编制项目建议书、可行性研究报告、办理立项、规划等报批、初步设计及与项目相关的土地、环保、消防等的报批,参与项目设计、施工、监理、招标,负责做好资金筹措和财务管理的基础工作,组织编制工程竣工决算。代建单位负责:办理施工许可证、施工图审查和工程实施中有关手续,组织工程监理、施工和材料设备采购的招标工作,工程相关合同的洽谈和签订工作,对合同进行全过程管理,组织工程中间验收和交工验收并按照国家规定实行终身负责制,审核签证工程进度报表及进度拨款意见,按进度要求上报年度资金计划并按月上报工程进度和资金使用情况,编制工程决算并负责工程竣工和相关资料的整理。这种方式的优点是:建设单位和代建单位的分工比较明确,可操作性强;强化了建设单位的地位和作用,监督作用强。缺点是:对不具备工程项目组织管理的单位,前期工作有一定的难度;同时代建单位的作用有所淡化,没有完全发挥其代建功能。


  另外一种形式是根据项目代建过程中各阶段的工作内容,将代建分为前期、实施两阶段,根据代建单位的优势,分别选择代建单位。这种方式的优点是:提高了项目管理的专业化水平,适用于大的工程项目;缺点是:工程的协调和衔接会有一定难度,责任分散对项目代建效果的评估不利。


  综合上面两种方式的利弊,可根据城市建设的需要,由政府或出资人通过招标选择具有资格的代建单位,签署代建委托合同,在委托权限内,行使法人权力,对项目实施合同管理,从项目批复立项到保修期结束,进行全过程监督管理,并实行终身负责制。代建前期的工作重点应放在项目建议书、可行性研究上,为后续工作提供重要依据,在设计阶段充分统一使用单位意见,为后期项目顺利开展打下良好基础。实施阶段从建设许可证等工程建设相关手续开始,该阶段的工作重点在施工过程的监督及建设资金的审核、批复上。代建单位不具备的专业性较强的资质,可通过有关部门的批准,与有资质的相关单位实行合作,并以工程管理公司的名义对建设工程项目实施管理,如总承包单位。

责任编辑:王兴钊

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