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政府投资项目管理存在问题及实施“代建制”思路和建议

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2018年04月30日    作者:赵焕星 王骁龙    来源:山东省审计厅网站

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  政府投资项目管理是指对政府投资项目规划备选、政府决策、部门审批、资金使用、建设实施、竣工验收、资产移交、后评价、稽察监督等进行全过程的管理。加强政府项目管理,有利于管好、用好财政资金,形成质量与数量相统一的优秀项目成果。下面就我局在对政府投资项目管理进行调研过程中发现的问题和实施“代建制”思路和建议进行简单分析。


一、政府投资项目的管理模式的现状


  目前,政府投资项目管理主要有三种模式:一是基建办公室模式。由项目建设单位成立基建办公室负责本单位的建设项目实施,这种模式的缺点是管理人员缺乏建筑专业知识和与建筑相关法律知识,在工作中的容易发生决策失误造成损失或违法行为。二是项目指挥部模式。由一个项目单位牵头多个相关单位配合组建项目建设指挥部,大型基建项目普遍采用这种模式,这种模式的缺点是指挥部是临时机构、成员不固定,项目建成指挥部即解散,因此岗位责任不明确,工作运转效率也不高。因为开工项目多,可能存在多个指挥部同时运行的情况,各个指挥部互不通气各自安排各自的工作,有时相同的工作要重复做多遍,对人力物力也是很大浪费。三是基建办+项目管理公司模式。单位聘请项目管理公司负责施工阶段的管理工作,合同实施过程中项目管理公司派驻项目工地技术人员,能在施工过程中提供一些建议供甲方选择,甲方负责项目管理的主要工作,对项目施工阶段的管理工作作用很有限。


二、审计发现的投资项目在各阶段发生过的问题


  梳理以往投资审计中发现的问题,可以清楚的看到贯穿整个项目实施的各个阶段都有问题存在。


  1.项目前期手续办理阶段问题。一是未按规定办理相关手续,例如缺少规划、土地手续,曾经发现过假土地证问题,缺少环评、震评、安评等。二是未严格按照相关流程,审批时间先后顺序不对,甚至未批先建。三是项目选址不科学,以某安置房工程为例,安置房经住建、规划部门审批合格,已开工建设,但由于超高原因不能满足气象部门要求,施工过程中被气象局责令停工,该问题甚至惊动了国家气象局,项目被迫长期停工,最终气象局只能迁址重建、施工单位索赔、安置户延期交房,给财政带来巨大经济损失的同时也造成不好的社会影响。以上既有建设单位不懂审批流程造成工作遗漏也有相关职能部门工作疏忽甚至不作为产生的问题。


  2.图纸设计阶段问题。图纸超国家设计规范设计,给建设方带来经济损失。例如,我局曾发现某公司建设的安置房项目施工图纸,对III级钢筋设计的标准超过国家规范要求,造成损失浪费。


  3.招投标阶段问题。一是应招标未招标,例如设计、监理、材料、单项工程未组织招标;招标人把整体工程化整为零规避招标的违法行为。二是投标单位围标、串标违法行为。三是招标文件编制的内容不详细,给以后工作带来不必要的麻烦。


  4.合同签订阶段问题。一是合同签订不规范或过于简单,签订的合同对约束双方行为没有实际意义。二是合同内容表达不清,容易引起歧义产生纠纷。甲方在管理方面利用合同管理意识淡薄,更没有自保意识,值得注意的是合同签订阶段存在的问题具有广泛性、普遍性。


  5.项目建设阶段问题。一是开工、竣工手续不完善或缺少相关资料,这样做建筑物即使竣工也属于违章建筑。二是变更、签证资料签字、印章不齐全或后补签,签订内容不详实甚至弄虚做假,提高工程造价。三是监理资料不齐全,有的项目监理工程师形同虚设不作为。如在现场审计中,曾发现施工现场堆放的有不合格水泥,在质询下监理才做材料退场处理。


  以前的审计工作注重事后审计,能起到一定监督作用,审计不能从根本上解决这些问题,我们只有提高项目的管理水平才能从根本上杜绝这些问题的发生。


三、“代建制”的产生和发展情况


  政府投资项目管理的目标是按建设流程、依法办事,通过科学合理安排,优化方案,做到经济上最省、建设周期最短,确保工程质量、施工安全,促进相关管理单位依法行政、提高行政水平。2004年国务院《关于投资体制改革的决定》中提出“代建制”后,很多省市积极研究制定了相关制度。现在“代建制”也有三种模式:


  1.政府成立专业管理机构。按行政或事业单位进行管理,由政府授权专业管理机构对建设项目管理,例如深圳建设公务署、安徽省公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心。这种模式因为有政府身份,所以方便协调建设过程中各种问题,方便政府监督和管理,代建费用最低,缺点是新设机构规模过小时可能无法高效履行代建职能,规模过大时会增加政府财政负担。


  2.政府指定专业代建公司。由政府指定若干家具备较强经济实力的国有建设公司、咨询公司或项目管理公司组成代建公司选用库,针对具体项目时从中选择出一家实施代建工作。这种模式代建单位处在垄断地位,缺乏竞争性。


  3.由政府确定准入条件,通过招投标形式确定专业项目管理公司。这种模式选择的代建单位专业化管理水平高,要求代建单位有较高的沟通、协调能力。因为是合约关系,代建单位会从自身的经济利益出发,政府意愿最不容易贯彻,需要政府对代建单位的管理和监督要拿出最大的气力,并且代建花费的资金巨大。


四、对实现“代建制”的思考及建议


  项目管理公司因先天不足或是职业能力水平不能全部解决我们以上管理目标,对比现有的“代建制”模式,政府成立专业管理机构经济上最省、最能实现政府意愿,再制定好工作制度、工作流程就可以最大程度地解决上面提到的问题,实现管理目标。这里以政府成立专业管理机构做以下建议:


  1.政府投资的项目,在项目单位提出使用要求或项目建议书后,由政府授权项目管理机构负责从项目可研开始直至竣工验收、保修为止项目建设各阶段的一切事宜。管理机构按项目建设程序,坚持依法有序、坚持统筹推进的原则,遵循的先后工作次序,不能任意颠倒,但可合理穿插科学组织实施,通过对各个环节的控制,保障目标工期的实现,最大化地节约资金。


  2.设置相关职能科室,负责工程项目前期各种手续的办理,负责勘察、设计、监理、施工等单位的招标工作,审查招标文件,研究合同内容,签订和管理合同。对常用的建筑材料价格按月询价,制定材料价格库,绘制价格曲线图,政府投资工程的材料价格按此价格执行,有计划地组织实施材料、设备询价工作。定期到工程现场巡查,审核变更、签证资料,审核进度付款,协助办理竣工结算相关事宜。对项目施工阶段的进度、质量、安全方面的现场管理,负责监督监理工程师的工作,定期召开现场工作会,办理变更、签证,组织阶段验收、竣工验收并整理相关资料。


  3.各职能科室设置相应负责人,负责项目可研阶段介入每个项目,负责审核项目方案、提出合理化建议、图纸设计阶段优化图纸、审核施工单位的施工组织设计或施工方案、总复核工作这样一来,各职能科室及相关负责人即分工明确又协调合作。按专业分工后责任明确,运转高效,前后承接顺畅,实现项目团队负责制,以项目团队集体的力量来管理项目,而且分工后有些重要岗位不直接和施工企业打交道,避免了被腐蚀的风险,这样的分工协作对全体工作人员也是一种保护机制。


  作者单位:德州市陵城区审计局

责任编辑:王兴钊

标签:项目管理
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