登录 个人注册 企业注册 杂志订阅 | 我的需求 | 下载专区 | English
首页 > 行业 > 新能源 > 海滩光伏电站项目的法律问题

海滩光伏电站项目的法律问题

返回>

2018年03月31日    作者:张俊鹏    来源:微信公众号“阳光时代法律观察”

A-A+

编者按


  随着国家对光伏用地政策的收紧,东部地区光伏发电行业发展日益受制于土地供给。为适应光伏行业爆发式增长的需求,光伏企业亟须在常规用地之外,开辟新的用地渠道。我国东部沿海滩涂面积广大,同时,沿海滩涂一般具有光照充足、租金较低、易于发展渔光互补等优势,海滩成为光伏项目用地的新选择。今天的阳光荐读,我们推荐协鑫新能源控股有限公司江苏分公司法务经理张俊鹏先生关于海滩光伏电站项目法律问题分析一文,张经理从立法与实践操作两方面分析了海滩光伏电站项目开发的注意事项,希望对于相关企业有借鉴意义。


  2014年9月,国家能源局《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》指出:“因地制宜利用……滩涂……等建设就地消纳的分布式光伏电站。”2015 年9月,六部委《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定:“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,……用地允许以租赁等方式取得。”按《土地利用现状分类标准》(GBT 21010-2007),沿海滩涂属于“未利用地”,因此,从以上政策看,国家对海滩光伏电站持肯定、鼓励态度。


  尽管有政策支持,光伏项目占用海滩仍面临一些理论及实践问题。笔者根据当前的法律、政策,结合项目开发经验及司法判例,对光伏项目占用海滩的法律问题作简要分析。


一、立法冲突——沿海滩涂是“土地”还是“海域”

  沿海滩涂属于海域还是土地,决定了滩涂作为一种资源,可以成为何种财产权的客体,进一步决定了权利归属、主管部门、管理形式等。


比较内容

将滩涂视为土地

将滩涂视为海域

主管部门

土地管理部门

海洋行政主管部门

所有权

可以归国家或集体所有

只能归国家所有

管理方式

按土地规划予以管制

按海洋功能区进行管制

征收(收回)

补偿

集体土地,按照物权法进行补偿,程序明确具体;国有土地,“给予适当补偿”。

“给予相应补偿”,无明确程序规定。


  当前法律体系对沿海滩涂法律属性的规定并不明确,这在一定程度上,造成了司法实践及行政管理的混乱。


  (一)《宪法》有关规定


  《宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”按以上措辞,滩涂只是自然资源的一种,《宪法》既未规定沿海滩涂属于土地,也未规定属于海域。


  (二)土地管理法有关规定


  按照土地管理的有关法规及行政解释,“滩涂”属于土地而非海域,国土部门倾向于将其作为土地进行管理。


  《土地管理法实施细则》第二条:“下列土地属于全民所有即国家所有:……(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。”国土资源部《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》规定:“根据有关法律法规的规定和国务院批准的土地分类,我部和原国家土地管理局一直是将滩涂作为土地来管理的;”国务院法制办公室对《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》的复函(国法函[2002]142号)也重申“滩涂”属于土地。国土部门制定的国标《土地利用现状分类标准》明确将“沿海滩涂”列为一种独立地类,同时将概念明确为“沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带”。


  (三)海洋管理法有关规定


  按照土地管理政策法规,所有沿海滩涂均属“土地”。但是,按海域使用管理有关法规及国家标准,沿海滩涂的性质却可能属于“海域”。


  《海域使用管理法》规定:“海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水,是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”按照《海洋术语学海洋地质学》等国标以及国务院办公厅《关于对填海造地管理部门的分工问题意见》,海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线(即大潮高潮线)。


  按以上规定,海岸线(即平均大潮高潮线)以下的滩涂属于内水的一部分,即属于海域。海域管理有关法律将“沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带”也视为海域。


  (四)法理分析及法律适用现状


  根据当前法律、政策及有关国标,“沿海滩涂”的法律性质并不清晰。按照海洋地理学的通用概念,海岸滩涂一般分为“潮上带”、“潮间带”和“潮下带”。对照《海域使用管理法》及有关国标,潮上带位于平均大潮高潮线(即海岸线)以内,属土地;潮下带位于平均大潮低潮线以外,属海域;而潮间带(即《土地利用现状分类标准》认定的“沿海滩涂”)则既属海域,又属土地。


  从法理角度,《海域使用管理法》实施时间迟于《土地管理法》,属于同一位阶的新法,具有优先效力。但《海域使用管理法》能否废除《土地管理法》对滩涂的定性,似乎不可一概而论。实践中,因政策变更以及历史既成事实,关于滩涂管理多有混乱。


  滩涂管理混乱的首要原因在于,我国海域管理体系建立较晚,之前国土部门已对部分海滩按土地进行管理并确权。同时,由于立法冲突、政策变迁等原因,沿海滩涂在管理中比较混乱。从司法判例看,有些判例将沿海滩涂概括为“海域”(如乐清市四村庄诉市政府案),也有判例将其认定为“土地”(如陈心富诉厦门市山亭社区案)。而国务院法制办2004年的复函将“滩涂”不加区分,统一认定为土地。


  海滩光伏项目主要是利用“潮间带”及“潮上带”。对于“潮间带”,由于立法原因,管理权并不清晰。对于在法理上权属清晰的“潮上带”,实践中也存在诸多争议。很多“潮上带”由填海造陆形成,海洋局倾向于按实际管辖而非自然特征去定性,将其认定为海域,由此带来管理及产权的复杂性。



二、实务操作——海滩光伏项目开发注意事项

  若海滩项目用地最终被认定为土地,因目前光伏项目开发已有比较成熟的土地合规性手续办理方式,笔者暂不赘述。关于海域光伏项目开发,笔者根据参与项目开发的经验,初步总结了几条实务操作注意事项。


  (一)项目踏勘时核实地块性质


  项目踏勘时,注意关注项目拟用地块是否位于海堤以内。一般位于海堤以外的区域,往往属于海域。如笔者在业务中曾经遇到某项目,选址距海直线距离5公里,但项目位于海堤以外,项目用地属于海域。


  现场踏勘中,开发人员应前往海洋局、国土局进行现场核实询问。若国土将滩涂认定为未利用地,但海洋局认定为海域,建议由国土、海洋部门明确地块性质并进行相应调规。


  (二)关注是否属于填(围)海造陆


  填海造陆作为海域使用的一种方式,填海造陆者应取得海域使用权。填海造陆完成后,可将陆地进行登记,取得该地块的土地使用权。即填海造陆的区域性质上由“海域”转换为“土地”。


  填海造陆区域由“海域”转换为“土地”,是无偿还是有偿?《海域使用管理法》未明确规定。对此,各沿海省市规定也不一致。广东、海南等地规定土地使用权有偿取得,申请人缴纳土地出让金,同时扣除海域使用费及填海成本;江苏规定海域使用权转土地使用权时无需缴纳土地出让金,但转让时需补缴费;辽宁规定土地使用权无偿取得。因此,若在广东、海南、江苏等省份以租赁方式获得填海造陆地块的使用权,须关注出租方是否已补缴土地出让金。


  (三)以合法方式取得海域使用权


  使用海域必须依法取得海域使用权。对于未经批准或者骗取批准,非法占用海域的,《海域使用管理法》规定了退还海域、恢复原状及罚款等法律责任。


  与土地类似,海域使用权取得方式主要有三种。第一种是通过政府批准取得。海滩光伏电站项目一般被认为“不改变海域自然属性的用海”。按照《海域使用管理法》规定,光伏电站用海七百公顷以上的,须报请国务院审批。不足七百公顷的,国务院授权省级政府自行规定。第二种是通过投标、竞拍等方式取得。第三种是通过转让、租赁等方式间接取得。该种取得方式,类似于土地二级市场的交易。


  海域使用权的取得以登记为准。按照《不动产登记暂行条例》,海域使用权登记已统一纳入不动产登记管理。启用新的《不动产权证书》后,原海洋主管部门颁发的海域使用权证书和登记簿继续有效,证书不更换。


  (四)按规定缴纳海域使用金


  使用海域需要根据用海类型缴纳海域使用金。海域使用金与土地出让金类似,是国家以所有者身份,出让海域使用权的对价,不是行政性收费或者税收性质。根据不同的用海性质或者情形,海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。在进行项目投资测算时,海域使用金应算入项目开发成本。


  海域使用金征收标准按照用海类型、海域区位等因素确定。光伏电站属于构筑物用海中的“透水构筑物用海”。具体支付标准、方式,建议到当地财政部门、海洋渔业部门咨询核实。


  (五)关注海洋功能规划


  海域使用应符合海洋功能区划。县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划,对海域使用申请进行审核,并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定,报有批准权的人民政府批准。对于海洋功能区划中的海洋保护区、特殊利用区、保留区等,一般属于禁止开发利用的区域,注意规避。

  

  国家海洋局《海洋功能区划管理规定》对擅自改变海域用途,或者不按海洋功能区划使用海域的行为,规定了较严格的责任:包括限期改正,没收违法所得,非法占用期间的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款;对拒不改正的,政府可注销海域使用权证书。


  (六)注意办理海域使用论证报告


  光伏项目用海,使用申请人应提交具有资质的单位编制的海域使用论证报告书,海域使用论证报告书可以环评报告一并编制。项目进行环评时,应同时委托环评机构编制《海域使用论证报告书》。委托前,注意审核环评机构是否具有编制海域使用论证报告的资质。

责任编辑:王兴钊

标签:电站 法律
0
版权声明©
本网站所有内容版权归项目管理评论杂志社及相关权利人(本网站的资料提供者)所有,未经项目管理评论杂志社明确书面许可,任何组织及个人不得复制、转载、摘编本网站的内容,也不得在本网站所属的服务器上做镜像或以其他任何方式进行使用。凡未经许可擅自转载,均视为侵权行为,本网站将依法追究其责任。
热点:ppp    新能源    敏捷   
关于我们 - 广告服务 - 联系我们 - 诚聘英才 - 隐私声明 - 杂志订阅 - 在线投稿 - 下载专区 - 网站地图
项目管理评论 版权所有
有意与本刊合作者,请与项目管理评论联系。未经项目管理评论书面授权,请勿转载或建立镜像,否则即为侵权。
合作电话:010-58383379 E-mail:pmr@pmreview.com.cn 京ICP证13028000号-3

京公网安备 11010202007990号


PMI, PMP, PMBOK and the PMI logo are registered marks of the Project Management Institute, Inc.

技术支持:原创先锋_北京网站建设