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政府投资项目的管控

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2018年01月08日    作者:杨先贺    来源:网络

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  政府投资评审与工程造价咨询产业一样,其核心就是政府投资管控。所谓控制,必先设定控制标准。英国DBB以分项工程所需工料数据即工程量清单作标准控制投资,美国EPC则以有序的市场竞争挤出真实成本,用合同总价控制投资,中国计划经济时期使用定额为标准控制投资,近年来采用工程量清单控制投资。


  纠偏是管控的主旋律,古典控制论鼻祖维纳提出了反馈的设计,信息反馈就是指控制系统把投资实施过程中的数据输送到判断器,又把判断结论返送回来的动作。政府投资评审系统就是一种典型的古典控制系统,其本质是通过信息反馈来揭示实际与计划之间的差异,并采取纠偏措施,使政府投资稳定在预定的计划状态内。全世界的投资管控都是循着反馈纠偏控制的思路设计的控制系统。


  纠错防弊的内部控制是投资管控的基本方法。项目内部控制措施通常包括项目风险控制、授权审批的内部牵制等。工程造价咨询机构应当结合风险评估结果,采用主动控制(预防)与被动控制(纠偏)相结合的控制措施,将风险控制在投资计划之内。并通过内部牵制机制,实现项目纵向审批上下牵制,项目模向复核纠偏左右制约,相互监督,实现纠错防弊的管控功能。从宏观看,国家设立财政投资评审体系就是政府对投资进行内部控制的重大举措。


DBB分工范式下的政府投资管控


  目前我国一直沿用三十年前创制的“四制”,即招投标制、项目法人制、工程合同制和建设监理制。上述制度的经济学机理就是DBB发承包模式,即设计D、招标B、施工B三个阶段分立的发承包方式,英国叫它为传统模式。因其形成业主/咨询机构/承包商三足鼎立状,也称其为三角模式,对应最著名合同条件为FlDlC红皮书。


  中国1983年在鲁布革水电站项目采用,1987年由丁士昭先生倡导引入称建设监理制,利用咨询机构消除承包商对发包人的信息优势,引入专业的顾问服务提高项目管理绩效。政府投资评审机构就是各级政府的投资管控顾问机构,近年来发挥了重要的作用。近三十年来投资评审机构总结了基于DBB模式的投资管控经验如下:


  1.DBB变更是失控的主因


  据统计DBB模式35%的失控由变更引起。有四种变更,第一是业主的需求改变;第二种是设计错误;第三是施工困难或不利现场;第四是承包商合理化建议。DBB前三种变更均应由业主承担价款改变的风险,第四种则应按价值工程条款评估,批准后跟承包商分成获利。顾问机构要注意承包商与设计人合谋人为制造变更获利,更应从前期入手抓设计优化。


  2.管控的重点在前期


  英国的价值管理之父凯利和伍同两人不约而同地发现投资管控的重点在前期,工程造价咨询机构应该把主要精力放在前期。采用的方法有价值工程、LCC和可施工性分析,尤其是工业项目或大型土木工程项目,采用新技术、新工艺、新材料的项目效果尤为显著。据统计,应用可施工性分析可缩短工期10%以上,减少投资5%以上,BlM是可施工性分析的利器。


  3.闭口合同意味着项目价值折损


  香港上世纪一直釆用闭口总价包死合同,但是1999年发生政府房屋署公屋天颂苑“短桩”事件,承包商为避免损失,每根桩都短15米以上,直至房屋沉降不均才败露。事件导致拆除公屋,损失达2.5亿港元以上。后来港府成立调查组,给出报告,认为总价包干合同是帮凶之一,建议地下工程不宜闭口,应据实结算。承包商不可能自掏腰包弥补工程费用不足。

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