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PPP+EPC模式在建设领域中的优势和风险防范

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2018年01月05日    作者:雷群勇    来源:基层建设

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  1982 年,英国政府提出了 PPP(Public Private Partnership)模式,也叫公私合营模式,即政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。根据项目的实际收益情况,政府部门向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿。在发达国家,PPP 模式已在基础设施(如水厂、电厂)和非盈利设施(如监狱、学校等)建设等领域得到广泛应用。


  PPP 的应用领域涉及了一切公共领域,例如医疗卫生、市政设施、交通设施、环境治理、教育、国防等领域;电信、电力能源、交通运输及水务及污水处理领域是金额最大的四个领域。PPP模式的组织形式非常复杂,既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织,同时还可能包括公共非营利性组织(如政府)。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存异的前提下完成项目的目标。目前认可的 PPP 模式主要分为以下三种:外包类、特许经营类(包括 BOT及变身、BOOT、O&M、MC)、私有化类。


  EPC(Engineering,Procurement and Construction)是对工程项目的设计、施工、采购等实施总承包,即交钥匙工程[2],也就是总承包单位通过固定总价合同将建设工程项目承包,并且承担项目所有的勘查、设计、采购、施工,对所承包建设工程的进度、投资、质量、安全等全面负责,总承包方通过优化整合,最终向发包方交付一个符合合同规定、并通过竣工验收的建设工程承包模式。总承包单位在长期的工程管理中,拥有一批优秀的各种专业的人才,可以对整个建设项目实行全面的、科学的、动态的管理,这是临时性的组织、筹建处、指挥部直接进行项目管理所无法实现的。在EPC模式下,发包方提出投资要求和意向,把项目的勘察工作、设计、工程材料和设备采购、施工等工作都交给总承包单位,这在国际上采用很普遍,优势是在于和其他工程项目管理模式相比:较好的避免了设计与施工、材料、设备采购脱节的矛盾,设计在建设过程中能充分发挥主导作用,可优化整体方案,各阶段的工作可合理深度交叉;以总承包单位为核心,能有效的工期、费用、质量和安全管理进行综合控制。


  “PPP+EPC”模式,是指EPC 总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目,实施设计、施工、采购等实施总承包的交钥匙工程;并且投资企业通过特许经营协议,获得相应回报,在约定周期后将设施移交给政府部门。在国家力推PPP模式的背景下,很多没有建设工程背景的公司尤其是金融公司涌入基础设施建设领域。这些金融公司在资本募集方面相对于工程建设企业拥有更强的优势,然而在建设工程方面经验的欠缺使得这些金融企业必须与工程建设企业进行合作,以便在与政府进行协商洽谈的过程中更加全面掌握整个项目的进程与风险。与此同时,工程建设企业也愿意与金融公司进行合作,从而获取更多的项目机会。在此情形下EPC+PPP模式项目架构有了新发展。工程建设企业与金融企业组成联合体参加PPP项目社会投资人投标,其中工程建设企业作为共同的投资人,并作为PPP项目建设承包商与项目公司签订建设合同。


  PPP+EPC既有PPP模式的特点又解决了工程建设问题,其优势:


  (1)减轻了政府部门的财政压力,新型的项目融资模式。


  为发展和维持日益增长的人口所需的基础设施,政府面临的融资压力也越来越大。推进城镇化,修缮老旧设施,满足新进入城镇的居民的公共需求,以及完善公共服务缺失或供给不足地区的基础设施等,都是政府部门面临的挑战。此外,由于基础设施的运营经常产生赤字,只能靠财政补贴,这也增加了公共资源的支出。面临上述压力,大多数政府的财力有限,融资压力巨大是成为调动私人资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理,则可调动此前闲置且正在寻求投资机遇的本地、地区或国际范围内的私人资本。私营部门进入PPP项目是为了利用其管理能力和经验(特别是公用事业)获利。参与PPP的私人资本通过提供服务获得政府补偿,从而获取适当的投资回报。


  (2)政府部门和民间部门可以取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方身上的不足。


  双方可以形成互利的长期目标,可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务,提高生产效率。由政府财政单独投资并进行经营管理的生产方式往往缺乏效率,比如财政资金是共有资金,使用财政资金是在花别人的钱办别人的事,难免缺乏效率。采取PPP项目模式则将花别人的钱办别人的事转变为企业花自己的钱办自己的事,必将提高生产效率。


  (3)PPP+EPC模式下,设计方案更加合理。


  PPP结合EPC模式在设计本工程时,某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式时,需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划,因此施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作,这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用;由于设计、采购、施工都可以在一个项目部宏观控制下完成,技术人员可以相互交流,密切配合,使得设计更加易于施工操作,更经济合理。设计、采购、施工阶段部分工作重叠进行,大大缩短了工程工期[3]。工期缩短了降低了工程费用,工程也可以早日投产使用创造效益。


  (4)PPP+EPC适应当前工程建设市场和建设施工企业的需要,具有较好的前景,实现企业做大做强,实现更高的经济效率。


  在该模式下,项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本,由于EPC在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥,PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本,形成了PPP+EPC项目的优势。


  (5)PPP+EPC把EPC里面的精细化管理方式融入到PPP里面去。


  PPP+EPC能较好的将项目的投资、工期、质量控制在最合理的范围内,这对于PPP项目的总融资及资金链有了目标计划,较好的保证项目实施。


  (6)PPP+EPC避免“二次招标”。


  PPP项目通常属于《招标投标法》第三条第一款所规定的“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”,依照有关规定,PPP项目需采用招标等方式选择社会投资人,工程建设需招标选择施工单位,“二次招标”,对于想通过“PPP”投融资方式介入项目的工程承包方可能使社会资本方不能中标的风险,PPP+EPC的操作方式营运而生。

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