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我国政府投资项目管理新机制的实践与创新研究

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2017年09月22日    作者:陈通 任登魁 朱玲玲    来源:管理世界

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政府投资项目的特点


  政府投资项目建设是满足公共需求,实现政府经济职能、公共管理职能的重要手段,投资项目涵盖了经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保、国防安全等重要领域,政府投资项目对我国经济繁荣、社会进步、公众福利发挥了重大作用。近年来,各地政府针对政府投资项目建设管理进行了一系列探索实践,相继诞生了深圳工务署、珠海建管中心、厦门代建制、濮阳统一管理等模式。其中濮阳统一管理模式得到当地干部群众的认可,产生了良好的经济效益和社会效益,引起广泛关注。笔者认为在当前我国经济新常态下,对政府投资项目管理新机制进行研讨意义重大。本文拟就典型地区政府投资项目管理变革的探索实践进行分析概括,提出建立管理新机制的对策建议。


国内政府投资项目管理模式的探索实践


  中国政府投资项目管理模式的改变始于20世纪90年代末,为推进社会主义市场经济体制改革,以及加入WTO与国际惯例接轨的需要,中国在投资项目审批及管理上把政府投资项目和非政府投资项目进行分离,实施不同的管理策略。为规范管理,建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织建设程序,保证工程质量,提高投资效益,一些地区对政府投资项目建设管理模式进行了探索实践。


  1.深圳工务署模式


  深圳率先成立工务署专业管理机构,是我国政府投资项目管理方式与国际接轨的具体体现。工务署负责除水务、公路外的所有政府投资工程的建设管理,包括市政府的经济适用房及其他政策性住房建设的组织实施和监督管理工作、政府公共房屋本体结构性维修工程的组织实施和监督管理以及对部分适合的建设项目组织实施代建制,对政府投资建设项目实行交钥匙工程。


  该模式特点:一是机构专业。工务署代表政府行使工程管理职能,通过对政府投资项目决策、设计、监管、验收等进行的专业化管理,解决了长期以来主体不明、管理与实施使用权责利交叉的弊端,通过内部和外部监督,遏制业主的不规范行为,有序规范投资市场,减少了资源浪费和腐败现象的发生。二是制度完善。工务署制订《深圳市政府投资项目管理条例》、《招标组织机构及工程程序》、《建筑工程变更运作程序》等规章制度,规范整个建设管理程序,保证各环节依规开展项目工作,加上内外部的监督,有效防止了工程腐败。三是先行先试。工务署率先在我国推行工程保险和担保制度,取得了良好经济效益和社会效益。四是公开透明。所有政府项目的工程发包、材料设备采购、监理等工作,全部实施公开招投标。


  2.珠海建管中心模式


  珠海市政府投资建设工程管理中心代表市政府行使业主职能和项目管理职能,负责政府投资建设的公共工程项目建设管理,使建设项目在质量功能方面最大限度地满足使用单位的需要。


  该模式特点:一是责任明确。实行项目主管责任制,保证了整个工程的责任一致性和工程的完整性。二是公开透明。与深圳模式类似,借助网络系统实行全过程、全方位招投标。三是分享社会资源。珠海模式提出中介服务费就高不就低,提高了设计和造价咨询等中介机构的积极性,吸引社会力量参与项目管理。四是实行风险包干和无现场签证制度。防止低价中标的施工单位在施工过程中人为更改签证增加费用,增加甲方对项目资金的控制权和进度的掌控权,加强了建设、施工、监理、造价咨询等单位对招标文件和合同的管理,有效提高了工程投资资金使用效率。


  3.厦门代建制模式


  厦门市从2001 年开始全面实施项目代建制,出台了《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》,规定了实行代建制的项目范围、参与代建单位的资质、代建单位的工作职责。2004年国务院颁布《关于投资体制改革的决定》提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”,厦门市“代建制”进入发展新阶段。


  该模式特点:一是公开透明。按照《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理招投标实施细则(试行)》进行代建管理招标,招标后实施代建工作。二是明晰管控关键点。如规定代建过程中原则上不得随意更改代建费,不得挪用代建项目的建设资金,也不得与其他项目混合使用,不得将建设资金从项目资金账户转到企业其他账户或用于项目以外开支。三是管建分离。不允许负有工程建设监管职责的部门及其工作人员直接参与工程建设施工或干预代建单位的正常建设施工活动。代建制是市场经济条件下政府投资项目建设管理的创新探索,通过专业机构代建,实现了政府投资项目模式由“投、建、管、用”一体向“投、建、管、用”职能分离的转化,是我国政府投资项目管理改革的一项重大创举。


  4.濮阳市统一管理新机制模式


  2011年,濮阳市提出了建立“政府决策、发改委立项、审计全程介入、国库直接支付、政府投资办统一管理”的政府投资项目管理新思路。同年12月,成立了“濮阳市政府投资项目建设管理办公室”;2012年2月,实施了《濮阳市政府投资项目建设管理办法》。机构的组建、新机制的建立和管理办法的实施,为提高政府投资效益提供了坚强保障,实现了管理模式的3个转变,即:由分散管理到统一集中管理,事后管理到事前事中全程管理,粗放管理到科学化管理。


  该模式特点:一是机构专业。组建政府投资项目建设管理办公室,通过协调发改、审计、财政等部门,整合了部门资源,使以前与政府投资管理相关联,而又只能按照本部门职责完成政府投资工作的各个部门联系起来,保证了项目建设管理的统一性和整体性,保障了投资项目的稳定性和有序性,提高了政府投资的效率。二是实施全程统一管理。政府投资办参与项目的决策、立项、设计、招标、建设、评审、监管和事后评价等所有环节,保证了项目建设和管理的整体推进,能够在项目出现问题时及时快速地找出症结,落实责任,确保了项目建设管理的健康实施。三是审计全程介入。这是濮阳市政府投资项目管理的一个创新点,以前审计只是在政府投资项目的最后环节进行,即使审计出工程腐败问题,但腐败造成的经济损失、资源浪费已无法挽回。现在审计全程介入,从源头上杜绝了资源浪费。四是“唯实”的评审理念。政府投资项目管理体制改革的一个重要目标就是减少政府投资资金,提高投资效益,“少花钱多办事”、“花小钱办大事”。濮阳市政府投资项目管理的创新最初也是为了审减投资资金。但投资办在评审的过程中,坚持从实际出发,提出了“不唯增、不唯减、只唯实”的评审理念,不一味求减,而是该增的增上去,该减的减下来,保证了工程的质量和工期。

标签:项目管理
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