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项目制:一种国家治理的新体制

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2019年10月19日    作者:渠敬东    来源:中国社科院公共政策中心

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  我国自1978年至今的改革历程,始终遵循着一个双轨制逻辑 ——“保护存量、培育增量”。前者以维持总体的稳定性、防范风险;后者以积累变迁动力,慢慢撬动原有体制的变化,从而实现社会结构和平转型。


  上世纪80年代初的改革,以单位制的运营为存量部分,以“承包制”、“包干制”等为增量机制,以实现资源的扩充与流动,借以撬动存量结构的松动。市场经济体制确立后,增量的发展推动了国民经济的快速增长,却也引发了一系列社会经济危机。而增量和存量之间的模糊空隙带来寻租盛行,地方的发展热情引发地方保护乱象。问题摆在眼前:单位制可以维护结构稳定,却不能提供发展绩效;市场制能提高效率,却无法维护整体社会的包容性增长。


  一种新的双轨制方案由此产生:在国家治理结构维持原有的行政科层体制的同时,从中分离出一种能与市场化相适应的项目制,挖掘体制内的“新增量”,以加强国家对经济的整体规划,保障公共服务和民生投入,维护社会公平。


  项目制运行至今,已成为主导中国社会经济发展的核心体制。它掌握着从中央到地方的各类资源要素,影响着人民生活的方法面面,甚至还塑造了这一时期的社会风习和思想精神。


项目制的形成条件


  项目制以项目为单位运行,但两者的内涵却大有不同。项目以事本主义为原则,旨在通过特定的组织形式在限定时间和限定资源的条件下,完成预期目标。而“项目制”指的却是一种在分税制和收入愈加集权的体制下,财政转移支付通过项目的方式,在各行政层级间进行“条线”式分配资金的方式。国家的经济发展指令将通过项目的实施在基层社会得以落实。由此,我们可看出,项目制发展至今,早已超出了项目本身的事本主义内涵,成为了一种重要的资源分配手段和国家治理制度。


  项目制的形成也有其必要的历史契机和结构条件。首先,1994年分税制改革建立了财政资金自下而上的抽取途径,1999年预算改革又推行了的部门预算和国库集中支付制度。两项改革之后,中央税收大大提高,财政收入的增加也加速了财政权力的集约化,也为项目制得以跨越行政层级、实现条线式再分配奠定了物质和制度基础。其次,国家开始推行“扩张性的宏观经济政策”,而项目制的设计则正好为中央财政资金的下放提供了一条规范化、专业化的路径。第三,从21世纪初期开始,为缓解社会分化和维护社会稳定,中央政府开始主张抽取部门财政资金以“反哺”基层社会,随即大力推进各类公共服务项目的实施,这就为项目制创造了极大的发展空间。最后,由于项目财政对地方强大的吸引力,围绕项目所进行的一系列地方运动,如行政安排、经济动员、金融借贷等等,逐渐使得“项目经济”成为主导地方经济发展和社会治理的核心力量,项目机制正式形成。


项目制与社会治理转型


  项目制,作为一种体制内的增量改革,其尽力跳脱科层制、又努力迎合市场化的资源分配方式,在影响中央、地方经济行为的同时,也必然重塑了其治理结构和社会风习。


  1. 中央部门:权力的进一步集中


  不同于以往科层制下“统一审批,层层发放”的资金分配方式,项目制度采取的是部门对部门、借助财政转移支付,进行“条线式”申请发放的方式。不同类型的项目由相应的中央部门进行管理,各中央部门对项目有充分的资金分配权和管理权,这体现:第一,部门可以根据“一事一议”的原则,通过制定《项目指南》,确立项目目标、实施方向、甚至主体内容。项目承接方——地方政府则必须遵守执行,这使得项目的实施更多的是一种部门意志的体现,而缺少对地方实际情况的考虑。第二,部门自主决定项目申报方式,如申请、招标等,并有权决定项目的归属,一场由部门权威所主导的项目竞赛由此产生。


  以上,我们可以看出,项目制虽然沿用了科层制自上而下的管理逻辑,但却大大加强了部门的财政权力与行政权威,使其影响力逐渐赶上甚至超过科层制,双重权威下的国家治理结构由此形成。


  2. 地方政府:“土地-财政-金融”的新格局


  对于地方政府而言,项目意味着资金与资源,这两项恰恰是地方经济社会得以发展的必要条件。然而在具体实践中,项目目标的单一性却与地方治理的综合性产生了冲突:在中央部门看来需要专款专项支持的事务,在地方政府的实践中只是总体建设工作的一部分、无法单独推进,因为任何一项公共事务的开展,都必然连带其他事务的参与。例如,中央发项目支持地方经济区建设,项目资金就限于基础设施建设和园区规划等,然而,缺乏项目资金支持的、园区外的交通建设和垃圾处理、污水净化等工作也必须同步跟上才行。为解决这一矛盾,地方政府就只能将整体公共事务分拆,多立名目,同时申请,获取经费后再统一开展工作。项目虚设、项目重叠、项目嵌套的现象也由此产生。


  除了项目本身对地方事务的影响,项目制还策动了地方整体社会经济的联动运作,使之形成了一种土地—金融—财政“三位一体”的经营格局。首先,各项目的开展必然牵涉到土地的开发与经营。而在目前城市建设用地普遍存量不足的情况下,地方政府便将眼光放至于农村,借由项目的合法性,大面积地进行土地置换和土地交易,以将农村宅基地转化为城市建设用地。随后在城市建设中,为提高土地附加值和增加项目收益,地方政府往往会采取将公益性与经营性结合的方式,为土地确立各种名目,一方面利用公益性名目申请项目资金,另一方面通过经营性吸引社会资本。


  其次,项目的运营离不开资金的保障。国家大规模公共服务工程的开展,落实到地方就意味着需要大量运作资金的支持,仅靠项目拨款和地方财政是远不足够的。在此情况下,搭建地方融资平台、吸引社会资本就成了地方政府的必然选择。在实际操作中,地方政府往往会通过国家项目的合法性来提高借贷的信用等级,进而采取财政担保和土地抵押等方式获取大规模的金融贷款。这样一来,地方财政与金融资本,以及两者共同开发的土地,三者成为了一种密不可分的关系连环。


  最后,随着项目制在地方经济发展中的影响力与日俱增,地方政府通常还会专设一个处理项目事务的项目办公室,由县长和县委书记领头挂帅,其在地方治理中的行政核心地位再明显不过。


  3. 基层社会:社会网络的重建


  基层社会,是项目制落实的终点,也是其成果的最直接承担者。项目制度下的基层社会,治理结构发生了巨大变化。首先,项目制度下的资金分配,由原有的“县乡两级”统筹,变为完全由县级安排,这导致了乡镇政府与村庄间的财政联系和与之相关的管理责任关系的彻底分离,基层的纵向治理结构由乡镇-村庄转变为县城-村庄。而治理结构的变化又将进一步引发其他管理问题,例如:第一,由于县村之间信息渠道的缺乏,基层的各类问题不易得到县级政府的及时解决,小问题也就往往容易酿成大事件。第二,由于上下信息不对称,基层单位就会偏向做大预算开支,来避免重新申报的麻烦,无形中造成了资源的浪费。第三,权力职能的上移不仅强化了县级政府的科层制特征,使机构更为臃肿,效率更为低下,还扩大了其行政权威,增加了其设租寻租的腐败可能。


  其次,项目制的运营间接地破坏了乡村的社会关系网络,改变了村民对于乡村集体制的观念认同。具体来说就是,迫于项目制“配套资金”的要求,农村要想顺利开展项目,就不得不选择“举债式”的发展道路,即通过各种手段,例如借贷等来筹集资金,然后再通过将项目公共性目标转换成营利性目标,以赚取收益、偿还债务。这其中的风险就在于,若项目收益无法还清债务,农村就只能通过抵押集体资产来还债。集体经济一旦破产就意味着,借贷关系取代了传统的社会关联,农村关系网络被彻底破坏,乡村共同体的集体制内涵也随之消亡,村庄逐步走向空壳化,基层社会治理开始面临极大的风险。


  最后,制度运营总有风险,而基层社会、百姓往往就是其风险的最直接承担者。举例说明,内蒙古某地区承接了一个保护牧场项目,为防止过度放牧,政府在牧民中推广圈养进口牧羊。又由于进口羊吃的牧草价格高昂,购买成本过高不利于养殖规模的扩大,于是,政府特批准一些牧场改为耕地来种植牧草。但是,随着三氯氰胺事件的出现,市场价格整体骤降,牧民们为了生计,开始放弃养羊,纷纷外迁,羊群随即减少,草场也开始荒废,与此同时,项目也结束了。但是,为了保证已经开垦为耕地的使用率,新项目启动了,开始在耕地上种植马铃薯,并不断开垦新耕地。然而,项目的最初目的却是要保护牧场。通过案例,我们即可得知,项目制所存在的风险,并不只是单个项目的成败,而在于其项目连续性的实施,不断地重塑基层社会要素,其间所有的风险都由基层社会和民众承担。


  综上所述,在项目制这一国家治理新制度背景下,上至中央部门,下至地方政府和基层社会,都被裹挟于一个庞大的资金体系之中,共同享受经济果实,也一同承担制度风险。此外,由于项目制下资本、技术、信息乃至权力的高度集中所导致的部门化的项目垄断,以及利益集团的逐渐形成,都将成为新时期社会治理的新难题。采用何种解决方案,市场化改革,还是政治权力机制调整,仍待解答。

责任编辑:王兴钊

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