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郭巍:《政府投资条例》对于政府投资与PPP项目的影响

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2019年05月06日    作者:郭巍    来源:微信公众号“产业地产江湖”

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  郭巍,北京天成山禾管理咨询有限公司总经理,具有十年的区域综合开发从业经历,为全国多地政府提供过片区开发咨询服务,作为社会资本方实际完整操盘区域开发项目4个,曾担任中国五矿集团公司产业地产事业部负责人,擅长PPP模式进行片区开发操作全过程。曾在新华社《瞭望》周刊刊发《新型城镇化推进四原则》署名文章,创立了区域综合开发产业关联区域布局模型,擅长区域综合开发PPP模式交易结构、产业规划、产业导入策略,现任国内多家大型央企城市综合开发业务顾问。


  2019年五一假期过后的第一个工作日,政府投资项目管理的重磅文件《政府投资条例》正式发布,本以为可能是得过上一段日子才会官宣发布,没想到在5月5日下午五点官方即公布了条例全文。结合过往政府投资项目管理经历谈一下《政府投资条例》对于未来政府投资项目和PPP模式操作项目的影响及展望。


  《政府投资条例》经国务院常务会议审议通过正式颁布(国务院第712号令),将于2019年7月1日施行,实际上通读《政府投资条例》后第一感觉是全篇对于“固定资产投资”提及较多,难免让人会有本次《政府投资条例》的发布实际上结合了过往各地方政府固定资产投资管理办法的相关内容和实际项目管理中的一些实践经验。


第一,关于总则的理解


  从固定资产投资的角度来看,目前现行固定资产投资体系下,可分为政府投资和企业投资两类,从资金来源来看可以分为政府预算资金和企业自筹资金两大类。那么本次条例第一章第二条对于政府投资做了明确说明“第二条 本条例所称政府投资,是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。”


  政府投资实际上引导和带动作用,更多是带动社会资金。“国家完善有关政策措施,发挥政府投资资金的引导和带动作用,鼓励社会资金投向前款规定的领域。”这里面社会资金如何介入到带动领域中,PPP模式可能也是未来社会资金投资的一个重要模式。


  本次《政府投资条例》一个完整的逻辑就是政府直接投资,从本质上更多沿用了固定资产投资计划管理的思路,但直接投资并不是费用,这个和PPP模式政府付费具有很大的区别。这个直接投资可以更好的提高政府投资效率和监管。但同时也要考虑到“政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。”也就是政府投资项目既要遵照必要性也要遵照项目可行性,而且项目的可行论证的要求可谓是“红线”要求“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告,投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”,这点实际在以往的政府固定资产投资管理办法中大概也是这样的逻辑,但实际操作,我们并不愿意去触碰可研的修改和重报,因为可研的重新修改和再次向主管部门申报的过程很漫长,同时也面临着项目再次是否能够立项的风险。关于超10%后可研修改再报立项的过程,条例后续可能还会出台细则。因此政府投资项目初步设计的准确性成为咨询公司的挑战,不但要熟悉政府投资项目流程,而且要准确把握项目的行业属性和造价。因此条例对于政府投资行为实行的是严格的事前监管,从另一个角度因为PPP的风险共担和运营期付费的原则,在实践中政府更多的是建设期后的付费监管,当然原则是全生命周期监管。


第二,关于政府投资决策的理解


  投资决策机构,县级以上人民政府,个人觉得还是考虑到县级以上人民政府具有本级人大可以审批预算和项目的必要性审查。


  政府投资项目来源统筹考虑三个方面,第一个项目来源为《国民经济和社会发展规划》,第二项目预算符合中期财政规划,第三项目还要符合宏观调控政策。项目单位负责项目前期工作包括建议书、可研、初设,并加强与审批机构的沟通。重大项目评审要借助“中介服务机构评估、公众参与、专家评议”,政府投资项目需求的下达如何进行,以及投资单位如何在前期介入到政府投资项目的过程,投资单位需要具备哪些资格,条例并没有具体描述。


第三,关于政府投资年度计划


  政府投资项目与PPP模式投资项目最大的区别是,政府投资项目我们可能会更多担心投资计划的执行,而PPP投资项目我们担心的更多是资金无法得到兑付。


  实际上正式因为政府投资项目是经历了可研编制、报送、评审、立项的过程,只要是能够立项即会有相应的政府预算资金安排,并且资金的拨付是严格按照可研或者初设的建设进度拨付的,因此只要是建设进度和实施进度没问题,理想结果是资金能够在建设完毕后全额拨付的。


  而PPP项目因为是长周期,其预算安排无法进行完全精确预估,因此设立调价机制,从保障角度PPP只有到了移交阶段才能够完成所有预算拨付,且预算拨付与绩效挂钩,而政府投资项目绩效已经在可研阶段做了评估,后续可研后评价更多是针对可研论证方法的评价。


第四,关于政府投资项目实施


  重大变更应报主管部门审批,重大变更包括批准的建设地点、建设规模和建设内容实施


  同时既然预算安排是有保障的,那么建设工期是不可以拖延的,延期实际上也是政府投资项目的重大变更的一种。同时政府投资项目不得有施工单位垫资建设。垫资增加成本,同时垫资也不利于政府对于政府投资项目建设的全过程把控。


  竣工决算要及时,并及时将结余资金缴回国库,这个在后续执行中可能要参考地方财政投资计划下达进度,如果投资计划下达及时并且执行彻底,项目结余资金是可以进行控制的。


第五,关于监督管理


  在线平台管理,在线平台报送,对于项目单位的档案管理和项目管理能力提出挑战,既要懂项目管理知识也要熟悉项目财务知识。


第六,关于法律责任


  实际上条例关于法律责任这一章强调的最多的就是合规,一方面要求政府投资主管部门及时拨付资金防止资金沉淀,另一面方面要求项目单位不得转移、侵占、挪用政府投资资金。


  《政府投资条例》的出台对于非经营项目的投资指明了方向,同时沿用了以往政府投资项目的管理体系和流程,可以说条例的出台并不是凭空而出,而是借鉴了过往固定资产计划投资管理中的很多经验,而且在实践中积累了大量的成功经验可以对于后续条例的实施起到参考作用。


  《政府投资条例》明确了政府投资项目管理体系的原则和方法,严格项目立项的必要性论证,严格项目可研编制和初步设计,严格预算执行,严格政府投资项目违规监管。对于提高政府投资项目的实施效率,规范地方政府投资,有效监管地方政府投资具有重大意义。


  未来非经营类项目可更多的采用政府直接投资,经营类准经营类项目可以灵活采用企业投资和PPP模式。从本质上PPP模式的内涵是运营,通过运营来覆盖项目投资的成本和收益,因此条例的出台更好的规范了现有PPP模式覆盖面过广,而政府却无有效投资手段可用的困局,可以有效的规避掉PPP实际操作的一些弊端。


  2019年我们期待着《政府投资条例》后续地方配套相关细则和办法出台,关于项目的实施流程、资格审定、投资计划下达的操作方法和落实、风险管理、信息填报、固定资产后续运营维护监管等配套细则和办法将会更好的促进《政府投资条例》在后续政府投资项目中规范应用。

责任编辑:王兴钊

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