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天津市滨海新区 X 工程项目管理案例分析与研究

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2014年06月11日    作者:孙佳    来源:项目管理评论网

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      A 公司是天津市滨海新区一家大型综合性的建设投资公司,拥有政府投资工
程代建资质。2010 年年初,该公司承揽到一项由滨海新区政府投资兴建的重点
大型市政基础设施 X 工程项目管理的任务。接到项目后,A 公司高层领导十分
重视,第二天就迅速组建了项目管理团队并召开紧急会议,会上再次重申了项目
的重要性,要求所有成员务必克服一切困难圆满完成项目,要协调好各相关利益
方的关系,特别是要让政府相关建设主管部门以及领导对 A 公司项目管理服务
的质量感到满意,建立与政府长期合作关系,为今后继续承揽后续工程项目管理
业务打下良好基础,为今后 A 公司拓展经营模式和业务范围,进一步扩大社会
知名度奠定良好的基础。


      因为工期紧张,第二天 A 公司就派遣该项目团队作为该项目的建设单位前
往工程现场进行查勘。经过查勘,发现施工现场已经有三家施工队伍在现场进行
路基清淤挖填施工。建设单位很吃惊,多方面打听才得知该三家施工队伍是由 A
公司某高层领导推荐进场施工的,但仍然觉得不对劲,随即向 A 公司高层领导
反映:认为施工现场没有建设单位派出的相关工程管理人员、且监理单位也没有
进场,就已经开始组织施工,工程质量、进度、成本如何得到有效地控制和保证。
另一方面,得知三家施工队伍的企业资质及相关负责人、特种作业人员等人员资
质,施工机具的合格证书、检测报告,施工方案、开工报告等文件都没有上报,
并且施工许可证等前期手续不完善仍在办理中,工程也没有到当地质量监督部门
进行质量和安全备案,现场的施工行为实属违法,一旦查实必定要受严重处罚。
此时,A 公司领导才意识到问题的严重性,随即召开专题会议:要求项目团队成
员立即开展监理以及施工招标工作,并尽快完善前期手续。考虑到工期要求,没
有特殊情况不能暂停施工。为了保证工程质量,加强现场施工质量监督管理工作,
特邀请与 A 公司长期保持合作关系的监理单位先入驻现场开展施工监理工作,
待监理招投标工作结束后再做相应处理。


     于是,在建设单位安排下,该监理单位立即投入施工现场,对三家施工单位
的施工活动展开现场监理工作。进入现场不久,监理单位就发现了很多问题。首
先,监理单位是受工程项目建设单位的委托授权对施工承包单位的施工行为进行
监督、检查的机构,应按照施工承包合同,委托监理合同以及工程图纸设计文件
等前期资料进行现场监理,但这些资料现场都没有。经核实,现场施工使用的蓝
图还没有经过第三方审图机构的审查,并且图纸不成套,尚不完全,施工队伍现  
场施工使用的部分图纸是设计院下发的临时白图。并且常常发现图纸中的疏漏、
错误,比如道路与排水工程二标段工程项目的排水管道安装施工图中发现多处遗
漏了标高、尺寸;而雨污水合建泵站工程主体结构施工过程中就发现结构图和建
筑平面图尺寸核对不上等情况。问题处理的方式往往是发现了图纸上的问题后,
由施工单位直接联系相关设计人员寻求解决办法,因而造成图纸修改结果监理单
位不知情的情形。其次,经监理人员现场巡视检查发现,这三家施工单位的施工
质量存在大量的隐患:


    (1)三支施工队伍的项目班组人员均没有相应资质,经核实发现,原上报监
理单位的施工机具操作人员的操作证件是假的,实属无证上岗。


    (2)施工人员素质差,缺乏相关基础专业知识,项目负责人以及专业负责人
没有专业的现场管理经验,现场根本看不到一支成型的施工队伍。比如:墙体砌
筑材料仍然使用政府禁用的粘土砖,且砌筑施工过程中不立皮数杆,不挂线,只
凭经验施工,砌筑一定高度不放置拉结筋等。


    (3)三家施工单位均没有办理开工手续就组织施工,不符合规定。如企业人
员资质,机具设备合格证书,施工组织设计、专项施工方案、安全方案、应急预
案以及开工报告等均没有上报监理单位进行审批。


   (4)多处施工部位质量不符合图纸设计以及规范要求,具体表现为路基淤泥
清除不彻底就自行开展后续回填工作,山皮土等材料铺设厚度不够,局部出现弹
软路段却不处理,路基碾压不合格等。比如,在路基清淤及回填施工过程中,按
照图纸设计要求,原地表层为 3050 公分厚薄冰层,清除后再向下挖除 50 公分
厚左右的淤泥层,然后用继配好的山皮土进行回填,平均填筑厚度为 1 米。经监
理人员就完成路段(约 500 米)每 50 米设置三个测量点,共计 33 个点进行现场
实测后,发现符合图纸设计要求的点只有 20 个,合格率为 60%。


   (5)三家施工单位只是一味抢工期,对于完成的前道工序不进行报验就自行
下道工序的施工,甚至对于需要进行隐蔽验收的工程部位也不进行报验,完全将
监理单位搁在一边,无视监理人员的管理工作,情节严重。比如在雨污水管道安
装施工过程中,管道安装就位后应按照图纸设计要求浇筑混凝土包封或者满槽铺
设渣石包封,然后向监理单位报验,待业主和监理单位验收合格以后方可进行管
槽回填。然而现场发现多次不经报验检查就自行回填事件,多次提醒施工单位注
意却收不到效果。


      在工程例会上,监理单位如实反应了施工单位现场出现的上述种种问题,认
为这三家施工单位的现场施工行为实属“野蛮施工”,要求立即停工整改,完善
前期开工手续,并尽快提交施工组织设计及施工专项方案,对质量不合格的施工
部位进行限期整改。其实,建设单位也深知这其中的“奥妙”所在:很明显,这
种项目就是所谓的“政绩工程”,对于政府领导来说,工程何时可以竣工投入使
用是至关重要的,形象进度必须要保证,其他方面都得向形象进度让步。因此建
设单位私下与监理单位协调,表示不能停工,但责令施工单位立即进行整改。监
理单位表示对工程质量隐患的极大担心,必须给施工单位下整改通知单,责令施
工单位就质量不合格的施工部位进行整改,合格以后方可继续施工。但得知施工
承包招标工作正在进行,该项目目前还没有总承包方,三家施工单位其实并没有
任何资质,属“借照施工”,随即监理单位向建设单位表示管理难度很大,要求
建设单位尽快完善前期招投标工作以及各项手续的办理工作。


      经过建设单位与三家施工单位多次沟通和协调,才开始局部整改工作。在招
投标工作正式开展以来的一个月后,施工总承包以及工程监理的招投标工作完
成,确定了一家总承包单位,可想而知,原监理单位也中了标。这次,建设单位
总算松了一口气,认为管理程序终于得以理顺,后续工作的开展应会较为顺利。
但是,事实并非如此,总承包单位中标后一直迟迟不进场管理,偶尔在现场可以
看到该总包单位的项目经理来工地,来到现场看看情况便离开。经监理单位要求
和建设单位协调下,总承包单位终于在中标一个月后入驻现场。


      入场后,总承包单位立即组织人员划分工作职责,设置了项目经理一名、项
目总工一名、土建工程师一名、技术员两名、资料员一名、预算员一名、司机一
名。并着手准备前期开工所需的各项手续,提交了施工组织设计并制作了工程项
目总体进度计划表,经监理单位及建设单位批准后,悬挂在会议室内。      


      表面上看来开始步入正轨的管理程序,在随后的工程实施过程中,出现了大量的实际问题。下面笔者就分别从工程质量角度对该项目存在的实际问题进行描述,并对问题产生的原因加以分析:


    1 存在的问题描述及其原因分析


     在工程例会上,监理单位曾多次反映,工程施工现场之所以出现种种质量问
题,主要原因是出自总承包单位。指出,总承包单位项目团队虽已建立,但发现
很少有专职的项目技术以及管理人员到施工现场对三家施工队伍的施工过程进
行指导、监督和管理。表面上分工明确,职责到岗到位,实质上形同虚设,根本
没有专职人员负责现场施工管理工作。一直以来,都是监理人员充当了工程施工
员,质量员,测量员等角色,替总包单位履行现场职责。并且每次例会上监理提
出的工程质量问题,均要求总承包单位立即出具整改方案并组织整改施工,整改
自检合格后向监理单位报验,验收合格方可进入下道工序施工。


      然而总承包单位每次都是在会上答复立即整改,实际上会后不去落实。为了减轻自己的责任,监理单位只好大量的下发监理联系单和通知单,情节严重的才会征
得业主同意后下发罚款通知书,对总包单位进行相应处罚。据统计,自该项目开
工以来,三个月期间先后下发的监理通知单多达 16 份,联系单 5 份,罚款单 2
份,通知单回复单 5 份。


其实,建设单位也很清楚现场的发展形势,知道对于监理单位下发的通知单、
罚款单实质上不会对总包单位产生什么影响。因为通知单总包单位完全可以进行
回复,表面上应付了事。而罚款单则又可以转嫁给施工队伍进而增加现场建
设主体单位之间的矛盾,增大项目管理难度。加之三家施工队伍都不是总包单位
自己找的队伍,虽然签订了分包合同,但实质上不受总包约束。并且这三家队伍
根本没有任何资质,施工管理人员和工人的素质都很差,对于总包单位的现场管
理指令,可以说根本就不听,完全仗着是业主领导的“关系户”,所谓有恃无恐。
因此,总包单位表示无能为力,干脆拿好自己的施工总包管理费,“息事宁人”。
另一方面,面对监理单位多次在工程例会上反应的实际问题,加之要求总包
单位更换施工队伍的请求也令建设单位感到很为难。因建设单位深知三家施工单
位背后的“关系”,又不能得罪 A 公司高层领导。因此不得不一方面安抚监理单
位进一步加强现场监督检查,把好质量关,出现质量问题的部位随同监理单位去
现场督促总包单位组织分包单位进行整改;另一方面又受压于工程的形象进度,
私底下督促总包单位尽快抢工期,尽量应付监理单位的严查。


      这样一来,就使得施工现场出现了建设指令口径不统一,管理程序混乱,施
工人员乱干蛮干、质量低下隐患多,总包单位不作为,监理单位受累不讨好而建
设单位盲目推卸责任的混乱局面。笔者认为这些就是透过 X 工程项目表面上存在
的种种现象背后实质问题所在。然而,为什么在 X 工程短短几个月的施工过程中
就出现如此混乱的局面呢?经过深入思考与分析,笔者认为主要原因来自以下几
个方面:


    1.1 建设单位(业主)存在的问题


     (1)设计阶段,业主没有委托监理单位参与。工程设计环节的重要成果是施工
图纸,作为施工承包方建设施工的主要依据,它是工程项目质量目标得以实现的
关键因素。设计单位的整体素质高低、人员的经验多少及其对设计任务的熟悉程
度,设计单位内部各专业的协调配合程度如何等等都会影响设计质量的好坏。而
设计质量的优劣,将直接影响工程项目的使用价值和功能,因此它是工程质量的
决定性环节。据国家工程质量事故统计资料表明,40.1%的工程质量事故是由于
设计原因引起的,居工程质量事故原因之首。而在设计阶段,出于减少项目投入
的考虑,建设单位(业主)往往不委托监理单位参与设计的全过程监督管理。当
前,国家应出台相关法律条文,强制要求在设计阶段实行监理监督制度,对设计
过程以及设计产品的质量严加控制,从而有效避免设计质量事故给工程项目的整
体带来的不利影响。


     (2)施工招标投标阶段,业主没有委托监理参与。从而监理无法协助业主在该
环节把关,择优筛选业绩优良的施工承包方。在此案例中,三家施工队伍都是业
主高层领导的“关系户”,先于监理单位进场施工,有悖于招投标程序的相关规
定。致使总承包单位进场后,无力管理分包队伍,从而失去现场指导、监督、管
理施工的作用,造成业主向监理单位要工程质量,监理单位追究总包单位的责任,
总包单位却管不住分包单位。指令逐层失效,甚至有现场失控的可能。


     (3)业主虽然委托了监理单位,但大多在委托监理合同中,出于对其部门责任
人——总监理工程师(简称总监)的信任不足,赋予他及其他项目监理人员的权力
有限,而所承担的责任较重,造成权责不等。如在本案例中,监理单位进场后发
现三家施工队伍的“野蛮施工”行为,为确保工程质量要及时下发工程暂停令,
并责令施工单位对质量不合格部位进行限期整改,而业主迫于工程形象进度压力
从中协调,最终继续施工,现场出现为了抢进度,“歇人不停机”的现象。这样
一来,久而久之,面对施工承包方的施工行为,监理单位及其责任人—总监所下
达的工程指令将逐渐失效,权威性极大衰减,无法发挥监理单位在施工现场的检
查监督作用,甚至会导致现场管理失控的局面。


     (4)在工程建设过程中,业主方违反基建审批程序的现状大量存在。如本案例
表述,因为 A 公司承揽到的是一项政府投资工程项目,为了满足政府领导对于
工程形象进度的要求,A 公司把进度目标放在了首位,甚至高于质量和安全。致使现场的施工队伍在建设单位不合理压缩工期的前提下盲目赶工期、赶进度,然
而工程的前期准备工作并不充分,正式开工前的各项手续没有完成,质量监督部
门的备案工作没有完成,施工图纸没有进行审查,并且图纸设计文件尚不完整,
现场出现所谓的“三边”工程,即边勘察、边设计、边施工,甚至为了压缩设计
和施工工期,施工队伍凭“关系”先入现场施工,再进行总包单位和监理单位的
招投标工作,严重违反了工程项目建设程序,给工程项目质量的管理与控制增加
难度的同时也带来了不好的影响。


     1.2 设计单位存在的问题  


     (1)设计单位整体素质不均,人员年轻化,
设计经验不足。  


(2)设计单位各专业协调配合不够,内部分工协作不合理,常常导致错、漏、碰、缺,影响工程设计产品的质量。  


(3)设计过程缺少监督。在我国对于建筑施工单位的质量监督较为完善,但至今还没有一个专门的质量监督机构来监督检查设计过程及其产品的质量。


      如案例所述,现场施工使用的蓝图不成套,施工队伍使用的部分图纸是设计
院下发的临时白图。以及图纸中多处存在标高、尺寸等疏漏,结构图和建筑平面
图尺寸核对不上等错误情况,皆是出于设计单位的原因。在市场经济体制下,同
行业之间的竞争也越发激烈,为了追求企业的经济效益,重数量不重质量现象频
繁发生。如今的设计单位也存在这种情况,设计人员年轻化,设计方案“生搬硬
套”等,致使设计产品漏洞百出,给工程质量带来很大的影响。  


      1.3 施工企业存在的问题


     (1)施工过程中的质量控制流于形式。在案例中,三家施工队伍的建设和质量
管理水平都难以胜任施工需要,又是无照无证施工,加之总包单位虽设立了各职
能部门,但也只是有其名而无其实,相关专业负责人没有起到质量监督和管理的
作用,形同虚设。最终以“关系户”不服从管理为由盲目推卸责任,造成总包单
位只求拿到总承包管理费,一味追求眼前利益和个人利益,忽视施工过程中的质
量控制,致使现场没有三检制,没有实质上的监测检查,最终必然导致所有的施
工记录、质量监测记录、验收记录全部是竣工前闭门造车,所有数据根本不能反
映工程的实际质量状况。  


      (2)施工承包商的素质较差,表现为三家施工队伍都是私营建筑队,无相应资
质和能力且未参加招投标,仅凭“关系”就直接参与该工程建设。因此队伍整体
素质差,技术力量薄弱,施工经验不足,质量观念淡漠并缺乏基本的施工常识,
加之总包单位通过参加竞争性投标中标后,发现实际进入现场施工的是另外的队
伍,而无力无心对施工现场加以认真管理和控制。如此,在这样的项目环境中,
必将导致施工现场出现大量的质量隐患。


1.4 工程监理单位存在的问题


     目前我国的工程质量管理和控制主要由工程监理公司和施工单位具体实施。
但工程监理行业中存在的问题使其难以很好地完成自己的使命,具体表现在:  
监理公司的数量越来越多,质量越来越差。尤其是工业与民用建筑行业,监
理企业在数量上发展过快,竞争又不规范,造成经营惨淡,为了争抢工程项目互
相压低报价,致使恶性竞争,造成队伍中人员素质参差不齐,据不完全统计:当
前监理行业中普遍存在人员老龄化严重的局面,各监理公司相关专业监理人员是
非专业人士或是已退休人员总数占到公司总人数一半以上。因此,无证上岗和有
证不执业现象也就在情理之中,致使监理服务质量降低。这是建筑市场管理的漏
造成的,而无证上岗,必然造成服务质量不到位,施工过程中工程质量监督、
管理及控制疲软无力。  


     监理单位的竞争意识不强。有些
项目业主聘用监理纯粹为了应付上级部门的检查,而实际上监理单位被束之高阁,丝毫不履行监理的职责,变成了一种单纯的摆设。在本案例中,监理单位也是依靠上级部门的关系,并未参加监理招投标工作,即进入现场。进入现场后由于建设单位对其授权不足,出现权责不等现象。然而监理单位并没有及时采取有效措施向业主索要相应权力,丧失了管理和控制的主动权,久而久之必将降低竞争与管理意识,致使监理人员在执业时应付了事,不能有效履行其职责。


     2 工程项目质量管理对策研究


    2.1 进一步规范建设单位的行为


     我国工程项目质量管理的各项原则对于建设单位尤其重要,要高度重视。首先,必须坚持“百年大计,质量第一”的原则。通过法制的完善,进一步规范和落实建设单位的质量责任,建立有关条文明确规定建设方的质量责任处于首要地位,避免在项目建设过程中出现建设方推卸责任行为。并完善项目法人责任制度,及严格治理建设单位违法违规行为的相关措施;其次,建设单位应高度重视其项目人员的素质和行为给工程质量管理带来的影响,做到以人为本,重点控制,预防为主并坚持国家及地方质量标准。国家也应完善相关管理制度,针对建设单位单方面不合理压缩施工工期,强行要求设计单位对工程主体结构等做出不合理变更,强行要求施工承包方为了争抢工期降低工程质量施工等行为,一经发现,对违反规定的建设单位及相关责任人要严肃查处。


      2.2 加强工程设计阶段的监督


      建设工程项目设计产品的质量是有效把控工程质量的第一道关口。首先,进
一步完善设计专业资质管理制度,提高设计人员素质要求,加强设计单位内部管理与协调,减少在设计文件中出现的错、漏、碰、缺。其次,设计完成的施工图
纸应经过第三方审图机构进行图纸审核,对图纸中不符合设计规范的内容进行及
时整改。在施工阶段,设计单位也应通过监督检查施工完成质量以确保是否实现
设计的构思和要求,比如参加隐蔽工程、地基基础、主体结构、装修工程等重要
的分部分项工程验收,并在检查验收过程中与建设单位一道研究讨论,解决施工
中出现的各种质量问题。此外,根据工程实际需要,还应及时而又严格地履行设
计变更程序。  


     2.3 加强工程实施阶段的质量管理


     工程项目实施阶段的质量管理是整个工程质量管理环节的关键阶段。在工程
项目施工过程中,影响工程质量的因素很多,包含人、机械设备、材料、方法以及环境五大因素。其中人的因素最为关键,应重点控制。比如在施工过程中,各工种间的相互配合情况、施工人员及机械设备操作人员的素质和责任心的不同都会严重影响工程的质量。除此之外,从环境因素方面来讲,工程承包单位的质量管理制度及体系是否健全、是否认真贯彻执行各种技术规范和规程、是否按《建筑工程施工质量验收规范》的相关规定进行严格的验收;以及建筑企业片面的追求工期和经济效益的行为,都是引起工程质量问题的因素。应不断强化工程项目实施阶段的全面质量管理。


2.4 加强对监理单位执业的监督检查  


     (1)提高监理公司服务的独立性。
监理公司是由建设单位聘请,受建设单位的委托负责监督勘察设计、施工单位的质量行为。同时,监理单位并不是完全听命于建设单位,按照监理规范条文有关规定,监理单位也对建设单位的质量行为进行监督。而在实际工程实践中一方面监理单位是受建设单位的委托,拿的是甲方的钱自然在很多地方要迁就甲方。因此,监理单位不能够很好地独立履行质量监督职责。如本案例描述,当建设单位出现“违规”行为时,监理单位难以较为公正地对其进行监督、制止。另一方面,国家应尽快出台相关条文,规定在工程项目建设过程中,强制要求在勘察设计阶段实施监理,从而在法规上增强了监理独立执行监督作用的力度,进一步加强在勘察设计阶段的检查监督工作,减少在建设初始阶段的错误率。


     (2)实现监理行业的正当竞争。  
1988 年实行工程监理制以来,由于其服务所需投入少,成本低,获利相对容易,从而使得市场中监理公司的数量越来越多。在市场经济的竞争机制下,监理公司数量的增多,无疑会造成同行业之间单纯依靠压低监理取费而不是采取提高服务质量的方式互相争抢项目,或像本案例描述的监理单位一样通过某种“关系渠道”取得工程项目。久而久之,势必会降低监理企业自身的竞争意识,进而严重破坏了监理行业的市场竞争机制。加之监理取费低下,企业为了实现利润目标,势必要继续降低成本,则必然会造成人员素质的下降,形成“人才外流”的局面,这种不正当的机制必须要遏制。政府应尽快完善相关条文,进一步严格监理行业的市场准入制度,适时适当提高监理行业的取费标准,引导监理同行业之间公平正当竞争,建立规范的,健康的市场环境。


(摘自孙佳论文《天津市滨海新区 X 工程项目管理案例分析与研究》)

责任编辑:师冬平

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