简评:财政部对关于在公共服务领域PPP及非传统投融资模式(F+EPC、ABO)建议的回复意见

2021年09月28日作者:何说投融

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  人在家中坐,锅从天上来。为了把锅甩,发文来撇开。


  一、前言


  今天朋友圈《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》(以下简称《答复》)刷了屏,看了下觉得特别有意思,试着做个简评。对财政部的心态,我总结一句话:人在家中坐,锅从天上来,为了把锅甩,发文来撇开。


  啥意思?偷懒的童鞋可以直接看文末的结论,我放到这里来:


  邓桂芳代表第9528号建议本来是希望财政部对包括PPP、ABO、F+EPC在内的非传统投融资模式给出一揽子解决方案,但在今年化解地方政府隐性债务的大背景下,这个锅财政部是肯定不接的,所以才发了这么一个公开答复,和ABO、F+EPC撇清关系,大家不用过分解读,财政部没有,也无意给ABO、F+EPC定性,主要是财政部也定不了性(啥叫隐形债务,现在有统一标准么?没有),这就是意见公开发布的原因,这个原因比意见本身更精彩,至于意见本身,大家看看即可,主要是财政部报告这几年在PPP做的贡献,以及与隐形债务划清界限的决心。一言以蔽之,财政部真的不容易,人在家中坐,锅从天上来,为了把锅甩,发文来撇开,围观的群众,可以洗洗脸上班了。


  为啥这么说?我们先来具体分析,先看答复内容。


  二、答复简评


  邓桂芳代表一共提了三个建议,分别是关于加快非传统投融资模式立法进程,关于就非传统投融资模式核心环节的法律适用进行释法,以及关于建立健全投融资违规情形认定与违规责任追究机制,先进行一个简短说明,从后文来看,所谓的非传统投融资模式即指包括PPP、ABO、F+EPC在内的新兴投融资模式(没提片区综合开发,说明邓桂芳代表大概率不是资深业内人士,否则这个应该是不会遗漏的),下面我们一个个说,先说“一、关于加快非传统投融资模式立法进程”:


  2014年以来,按照党中央、国务院决策部署,财政部会同有关方面坚持规范有序推进政府和社会资本合作(PPP),逐步构建“法律规范+政策保障+操作指引”三位一体的PPP全生命周期制度体系,为PPP项目规范实施提供了制度保障。


  但由于现行PPP管理制度法律层级和效力较低,对PPP的内涵外延、职责分工等缺乏法律层面的统一规制,当前推进PPP工作仍面临政策预期不稳、管理职责不清、程序衔接不畅等问题。同时,由于PPP监管趋严等原因,部分地方开始采用“授权-建设-运营”(ABO)、“融资+工程总承包”(F+EPC)等尚无制度规范的模式实施项目,存在一定地方政府隐性债务风险隐患。


  下一步,我们将认真研究您所提意见建议,配合司法部等有关方面,在PPP条例等相关立法工作中,进一步加强对PPP内涵外延、职责分工、程序衔接、PPP与其他非传统投融资模式的边界等问题的理论研究和实践分析,推动PPP条例早日出台,为PPP项目规范实施提供法律保障。


  解读:


  这一段要倒着看,顺着说,何解?先看第三段,邓桂芳代表提了一个核心点:PPP的与其他非传统投融资模式(即ABO、F+EPC)的区别(包括内涵外延、职责分工、程序衔接等),大家都知道,今年中央政治局再次重申防范化解地方政府隐形债务,这时候谁愿意和ABO、F+EPC这种业内普遍认为与隐性债务有关的东西沾上边?所以财政部怎么办?肯定是先撇清关系,只说自己,所以第一段,财政部的核心就是:你看,PPP方面,我可是从2014年开始做了这么多工作啊,有功劳,也有苦劳。第二段,PPP和ABO、F+EPC那些非传统投融资模式可是不同的,表述天然划清了关系,那些可能有隐性债务风险,潜台词就是PPP没啥问题嘛。其实从邓桂芳代表的表述中,我感觉她应该是把PPP和ABO、F+EPC统称为非传统投融资模式,财政部直接撇清,PPP是PPP,其他是其他,哈哈,真应了那句:人在家中坐,锅从天上来。所以我一直在想, 咋财政部专门对这个问题开了个答复(其实并不是每个人大代表的建议都要公开答复的,除了财政部认为有必要的),应该就是这个原因啦。


  再说“二、关于就非传统投融资模式核心环节的法律适用进行释法”


  财政部在构建PPP制度体系过程中,十分注重对社会资本采购、合同性质界定、争议解决等重大问题的引导规范。先后印发《PPP项目政府采购管理办法》、《PPP项目财政管理暂行办法》等,明确通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等公开竞争性方式选择PPP项目社会资本方,保障各类市场主体平等参与、公平竞争;印发《PPP项目合同指南》、《污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本》等,维护PPP项目合同各方平等民事法律主体地位,明确民事诉讼、仲裁等合同争议解决方式。


  但由于上述文件法律层级和效力较低,未能有效解决招标投标法和政府采购法的适用问题,且与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》关于PPP项目合同性质的界定并不一致。


  下一步,我们将认真研究您所提意见建议,配合司法部等有关方面加快推进PPP立法进程,通过制定PPP专门法为社会资本方采购、PPP项目合同性质及争议解决等提供明确法律依据,有效解决相关法律适用和法律冲突问题。


  解读:


  如果认可上面的解释,那么这一段就更有意思了。邓桂芳代表本来是建议对PPP、ABO、F+EPC在内的所有非传统投融资模式核心环节法律适用进行释法,这个锅财政部能接么?肯定不能啊,所以财政部的回复特别有意思:我只说PPP的,你看,第一段先说我过去在法律适用环节做了哪些工作(主要是功),但是呢,瑕不掩瑜,第二段说关于PPP到底适用民法还是行政法也有一些不足的地方,比如与最高院将PPP认定为行政协议有一定不同(一点小过),第三段就是加快立法,解决冲突。核心是啥?核心是我只管PPP,其他那些ABO啊、F+EPC啊和我财政部没关系。


  再说“三、关于建立健全投融资违规情形认定与违规责任追究机制”


  按照预算法规定,地方政府举借债务只能采取发行地方政府债券方式,除此以外不得以任何方式举借债务。为规范地方政府举债融资行为,党中央、国务院已出台相关政策,严禁地方政府通过融资平台公司或以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义违法违规或变相举债,并建立了地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制,做到终身问责、倒查责任。各级审计机关在国家重大政策措施落实情况跟踪审计、地方党委和政府主要领导干部经济责任审计、财政专项资金审计等项目中,重点关注地方政府、相关单位遵守投融资领域法律法规情况,对违法投融资导致的隐性债务、项目烂尾、资金损失等问题,发现一起、揭示一起,并加强督促落实整改,推动规范地方政府投融资行为、防范地方政府隐性债务风险。


  下一步,我们将认真考虑代表的意见建议,坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署,会同有关部门进一步规范地方政府投融资行为,坚决遏制隐性债务增量,对各类新增隐性债务行为,发现一起、查处一起、问责一起,终身问责、倒查责任,完善常态化监控、核查、督查机制,对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置,牢牢守住不发生系统性风险的底线。


  解读:


  撇清了关系,下面就是表决心了,给谁表,肯定是关注地方政府隐性债务问题的中央表。先是重申了一下中央的各种规定,比如地方政府举借债务只能......严禁......;然后和地方财政撇清关系,各级审计机关(不归财政管)重点关注......,对违法投融资.....发现一起、揭示一起......防范地方政府隐性债务风险;最后是自己表态,坚决贯彻......会同有关部门......坚决遏制......发现一起、查处一起、问责一起......牢牢守住不发生系统性风险的底线。一句话总结:对于地方政府隐性债务,财政部绝不姑息,划清界限,坚决追查到底。


  感谢您对财政工作的关心和支持,欢迎再提宝贵意见。


  解读:


  拜托了,财政部管PPP,和可能涉嫌隐性债务的ABO、F+EPC没关系,那个也不归我管,宝贵的意见我们欢迎,其他的以后就不要提了啊,为了这个建议,我都公开回复了,多不容易啊。


  三、总结


  最后总结一下:


  邓桂芳代表第9528号建议本来是希望财政部对包括PPP、ABO、F+EPC在内的非传统投融资模式给出一揽子解决方案,但在今年化解地方政府隐性债务的大背景下,这个锅财政部是肯定不接的,所以才发了这么一个公开答复,和ABO、F+EPC撇清关系,大家不用过分解读,财政部没有,也无意给ABO、F+EPC定性,主要是财政部也定不了性(啥叫隐形债务,现在有统一标准么?没有),这就是意见公开发布的原因,这个原因比意见本身更精彩,至于意见本身,大家看看即可,主要是财政部报告这几年在PPP做的贡献,以及与隐形债务划清界限的决心。一言以蔽之,财政部真的不容易,人在家中坐,锅从天上来,为了把锅甩,发文来撇开,围观的群众,可以洗洗脸上班了。

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