正在变化的地方专项债

2021年09月24日作者:杨晓怿杨老师的基建课堂

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  自宏观政策开始查处地方隐性债务后,为了平衡地方政府长期以来事权大于财权、入不敷出的现象,财政部就开始大规模推行项目收益自平衡专项债券;通过发行定向地方债券的方式,实现补充地方可用财力、调整地方支出结构、降低地方融资成本的目标。


  因此,专项债这一特殊的工具,自诞生起就作为一种特殊的财政工具,用以调节地方政府投资、贯彻宏观政策以及降低地方政府的融资成本与负债结构;随着当下财政政策的进一步转向与发力,专项债承担的任务与使命,正在再次变化:


  调整地方支出节奏


  在今年初,我们就看到了财政政策的变化;既要求从积极财政平滑退出,又要求关注潜在的风险。由此我们就看到了近年来最特殊的财政支出节奏,上半年的财政支出极为克制、下半年的支出速度将远高于上半年。


  在具体的操作中,是由财政部调控各省的地方债发行进度来实现的;财政部通过发行节奏上的控制,让今年约2/3的新增专项债券在下半年落地发行,以实现宏观政策的目标。由此我们可以看到,专项债券的支出进度并不掌握在地方政府手中,而是受宏观政策的直接调控。


  因此,在今年下半年中,我们可以看到专项债券的发行速度同样是灵活的、用于平衡其他经济活动的;如果外贸出口增速继续保持高位,那么下半年的专项债券发行进度仍然将保持一定的平缓,剩余额度将在年底发行、更多的体现到下一年度中去。


  如果稳增长的压力出现,那么地方已经储备许久的项目库也可以满足专项债券加速发行的需求,财政部会再次加快专项债发行落地的速度、并督促地方尽快形成实物工作量。因此,我们可以将专项债看作用于平衡经济增长的灵活工具,是宏观政策用于弥补投资缺口的灵活砝码。


  控制项目投资方向


  在中央与地方政府并存的行政机制下,如何控制、调整地方政府的投资决策、形成国内的经济循环与统一市场,一直是个较大的问题;在过去关于中央与地方的财权事权重新分配过程中,也非常注意这方面的平衡。


  但是由中央控制指导、地方发行使用的专项债券似乎较为完美的解决了这个问题,可以让地方政府举债、使用资金的同时,接受中央政府的指导与调控。在近两年专项债的政策转变中,这一趋势非常明显;从大多数用于土地储备与棚户区改造项目,到不得用于土地整理、必须形成实物工作量,再到聚焦“两新一重”与乡村振兴,反应了不同时期背景下对投资方向的调整。


  因此,随着近期宏观政策提出共同富裕、乡村振兴与发展产业,下半年与明年的专项债政策还将有所调整,与各地的“十四五”重大项目相呼应,进一步促进国内经济内循环、缩小城乡基础设施与公共服务的各项差距。


  灵活解决既有问题


  政策性工具都有“解决问题”的使命,专项债自然也不例外;除了新增投资外,专项债还可以灵活解决既有问题。在2019年投资乏力、固定资产投资下降时,国务院提出专项债资金可作重大项目资本金、专项债券可配套社会融资,以专项债券资金来撬动社会投资。


  而在2020年时,财政部则划出2000亿元的额度,允许地方政府使用专项债补充地方中小银行资本金;用以化解地方中小银行的风险问题、扶持地方金融机构发展。但是,我们也要留意到这类“解决问题”有非常强的时效性;随着问题的解决与宏观环境的变化,这类“特殊操作”的保留期限并不会太长。


  近日,在财政部公布的对人大代表建议的回复中,就明确提到“通过专项债券补充中小银行资本金,是党中央、国务院确定的阶段性、一次性政策。下一步,财政部将按照党中央、国务院决策部署,积极配合相关金融管理部门统筹做好相关工作。”可见灵活政策也是随时变化。


  在下半年化解地方债务风险与加强市场化发展模式的背景下,结合年初财政部提出的“进一步扩大专项债的使用范围”,我们也可以对未来的专项债券有所期待;或许专项债的下一步,就是通过资本性投资的方式,来化解地方政府与国有企业的债务风险。

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