PPP项目多元争议解决机制亟待完善

2021年09月20日作者:周鑫新基建投融圈

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  今年以来,政府和社会资本合作(PPP)项目相关诉讼纠纷的案例时见报端,这说明PPP模式已发展到一个新的台阶,诸多项目已进入实质履行阶段。在PPP项目纠纷时有发生的背景下,加强关于政府和社会资本合作的争议解决机制的研究,其重要性和紧迫性是不言而喻的,有关政府和社会资本合作纠纷解决机制的内容必然是今后出台政府和社会资本合作条例的一个关键组成部分。


  毋庸置疑,经过近七年的实践经验积累,我国理论界与实务界对政府和社会资本合作理论的研究取得了长足的进展,以2017年财政部办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》为标志,政府和社会资本合作模式进入更规范有序发展阶段;同年7月21日,国务院法制办发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)公开向社会各界征求意见,该意见稿的出台对于我国政府和社会资本合作法律体系的完善有实质性推进的意义,但时至今日仍未正式颁布,原因存在于多个维度,但有关政府和社会资本合作纠纷解决机制方面,仍然是基础研究较为薄弱的一环。一方面,即使2019年年底最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号,以下简称《行政协议司法解释》),将“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”明确纳入行政协议的范畴,但是如何定义“政府与社会资本合作协议”,同时,哪些是属于“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”,哪些又应该排除在外?各界专家人士对此均有不同的见解;另一方面,政府和社会资本合作协议本身特质又使得其与一般通常意义上的行政协议存在根本区别,有关政府和社会资本合作协议性质的界定,即使是各政府部门出台的规范性文件中对此问题的态度亦有天壤之别。因而,有关政府和社会资本合作协议的纠纷解决具体适用民事诉讼还是行政诉讼等问题上,其实并没有因为《行政协议司法解释》得到彻底的解决。


  目前,大量的研究集中政府和社会资本合作协议性质以及在适用何种诉讼程序等方面,目的在于论证界定政府和社会资本合作协议纠纷适用的司法程序标准方面,此类研究自然具有其现实及理论价值,然而,司法实践中对于政府和社会资本合作协议之法律性质的判断并不具有毫无悬念的一致性和统一性,参与其中的政府方和社会资本方往往若发生争议,第一时间并非关注协议本身的争议焦点,而是要弄清楚此类争议是否属于《行政协议司法解释》规定的“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”,由此引发的诉讼也已有不少案例,而仅仅针对协议性质问题提起的诉讼,徒然增加了政府与社会资本合作项目参与方的纠纷解决成本,也浪费了有限的司法审判资源,其实并不利于争议的解决。


  2016年6月28日最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(下称“意见”),主要目标是“建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台,畅通纠纷解决渠道,引导当事人选择适当的纠纷解决方式;合理配置纠纷解决的社会资源,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”,多元化纠纷解决机制既是人民法院司法改革的重要内容,也应作为PPP模式专项立法的重要组成部分。

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