存量资产管理与城投公司融资实务探讨

2021年09月18日作者:何建雪新基建投融圈

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  “十四五”期间,我国要深入实施以人为核心的新型城镇化战略,提升城市建设与治理现代化水平,推进以县城为重要载体的城镇化建设,加速推进城乡融合发展,构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系,基础设施建设的任务依然迫切。如何多渠道解决基础设施建设所需要的资金问题,是目前摆在地方政府面前的重要课题。


  一、市场背景


  从政府端来看,政府可以采用预算资金、专项债、PPP模式等方式解决新增基础设施投资的资金问题。但是,政府投资的滞后效应,导致地方的投资需要和地方财力的增长不匹配,地方预算内资金扩大支出受到财政收支压力的限制,对基建的财政投放没有太多增长空间;在加强债务管控和防风险背景下,专项债项目质量要求提高,审批趋严,在一段时间内,保持存量债务的延续将成为地方政府债券融资的主要内容;囿于政府一般公共预算收入10%红线限制以及2017年以来国家对PPP项目资本金管理、央企投资规模限制、信息公开、合规性要求方面,市场上PPP项目规模出现了较大规模下降。以上渠道都不足以解决基础设施建设资金问题,钱从哪里来,成为制约基础设施项目推进的最大障碍,而盘活存量资产和积极推动城投转型是解决这一难题有效路径。


  二、政策梳理


  1盘活存量资产政策


  (1)《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号):经过长期投资建设,我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式,加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环,有利于拓宽基础设施建设资金来源,减轻地方政府债务负担;


  (2)《国务院关于一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号):加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算,加大预算统筹力度。


  (3)《引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》(发改投资规〔2021〕252号):各地应充分发挥中央预算内投资引导带动作用,引导社会资本积极参与盘活国有存量资产,将回收资金用于新的基础设施项目建设,形成投资良性循环,为促进国内大循环发挥积极作用。


  (4)《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》(发改投资〔2021〕958号):推动基础设施REITs健康发展,有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环。


  2.城投转型政策


  (1)《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发[2010]19号:对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构。今后地方政府确需设立融资平台公司的,必须严格依照有关法律法规办理,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。


  (2)《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号):剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。


  (3)《关于深化国有企业改革的指导意见》中发[2015]22号:划分国有企业不同类型,根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。


  (4)《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》国发〔2018〕23号:国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司,是国有资本市场化运作的专业平台。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标;国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标,盘活国有资产存量,引导和带动社会资本共同发展,实现国有资本合理流动和保值增值。


  (5)《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号):支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业,依法合规承接政府公益性项目,实行市场化经营、自负盈亏,地方政府以出资额为限承担责任。


  (6)《国务院关于印发《改革国有资本授权经营体制方案》的通知》国发(2019)9号:出资人代表机构对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业(含产业集团,下同)、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权,定期评估效果,采取扩大、调整或收回等措施动态调整。


  (7)《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》 国有企业要成为有核心竞争力的市场主体;要推动国有资本在提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的关键领域发挥更大作用,做好制度安排。对国有企业承担公益类业务,要进行分类核算和分类考核。建立健全符合国际惯例的补贴体系。


  三、城投公司转型


  过去很长一段时间,城投公司都是地方政府发展融资的主体,为地方经济发展作出重要贡献,但同时也累积了大量债务,在防范地方政府债务风险的背景下,城投的债务风险逐步暴露。自2014年43号文后,剥离融资平台公司政府融资职能,化解地方财政隐性债务风险,是财政和审计部门重点关注领域。近年来监管部门一直推动政府和城投债务的剥离,城投公司面临监管收紧、融资受限等困境,但城投公司的性质、当前的制度决定了在未来很长一段时间内,地方政府仍然需要城投作为市场化运作的主体。监管的目的并非是终结城投发展,而是力促城投公司健康转型,未来城投需要做的,是将承接政府的公共服务类职能、市场化运作项目做实,在项目收益自平衡的基础上合法合规进行融资,在不新增政府隐性债务的前提下,推动企业的可持续发展。


  地方财政有限的预算收入不适合将短期收入用于中长期投资,受到债务率的约束,单纯依靠政府债券的发行,也不能满足地方基础设施投资的需要,这意味着地方固定资产投资项目将越来越多的依赖市场机制进行实现,进一步放开基础设施与公共服务领域对市场企业的限制是大势所趋。对于公益性或准公益性、需要政府进行一定程度的干预,需要城投这样特殊的主体借助市场机制进行运作,城投可以作为政府与市场之间的“桥梁”,既承接政府的委托与相应的职能,又以市场化的方式与企业开展深层次合作,让专业的人来做专业的事。


  银保监发[2021]15号文的发布,进一步打消了财政兜底幻觉,要求银行保险机构,强化合规管理、尽职调查,严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务,切实把控好金融闸门。因此新一轮地方城投转型,既是政策要求,也是城投公司自身发展的需要,应从以下几个方面做好规划。


  明确职能定位。城投公司的政府治理工具属性和市场经营主体属性决定,城投应按照市场化运营模式,合理布局公益类国企和商业类国企,对于公益类国企,积极参与地方基础设施和公益性、准公益性项目建设,改变以往单纯的融资职能,向投资、融资、建设、经营等职能于一体的城市综合运营商转变,从城市运营中挖掘有现金流的经营性业务。商业类国企,围绕地方特色产业,进行相关配套和服务,积极谋求产业发展,进而推动区域经济的发展。找准职能定位,制定明确的战略目标及发展路径,是城投转型的基础。


  拓展业务领域。结合十四五规划和新型城镇化和城乡融合发展的国家战略,城投公司应参与到新型城镇化、城市更新、乡村振兴、新基建和产业基础设施等项目中去。各地的“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要已经出台,对于区域的发展方向和发展重点进行了明确。2021年4月国家发改委印发《2021年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》(发改规划【2021】493号),要求深入实施以人为核心的新型城镇化战略,提升城市建设与治理现代化水平,推进以县城为重要载体的城镇化建设,加快推进城乡融合发展。因此除了土地储备服务、棚户区改造和保障房建设等城投的传统领域,新增城市更新改造、补齐城市发展短板、农村人居环境整治、农业农村产业发展、县域智慧城市等新型基础设施建设是当前阶段城投产业发展的主要目标。在这个基础上,城投企业在转型的过程中应深入了解本地产业发展态势,联合本地产业龙头,在产业链薄弱环节发力,积极搭建产业转型升级支撑体系。


  规范管理机制。从机制建设上讲,城投公司转型涉及现代企业体制完善、业务模式的调整、投融资体制升级、经营管理机制优化、激励机制转型、运营管理体系的搭建等企业内在管理机制的提升。通过理顺体制、健全机制,建立现代化企业制度,划清政府与企业的责任,实现城投公司自主经营;改变以往行政机关单位的行政管理模式,规范公司治理结构,建立健全权责对等、运作协调、有效制衡的决策监督机制,充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用和经营层的经营管理作用;通过企业流程式管理,梳理城投公司管理体系,提升管员工素质,优化人才结构,提高员工工作的积极性。


  增强融资能力。城投转型的实质是壮大自身资产、未来产生稳定的现金流,以此增强其在市场上的融资能力。隐性债务问题以及违规融资问题始终是近年来地方政府和城投公司融资的重要障碍。充实城投的资产,合规谋划项目,依托城市优质资产与优惠政策争取财政补助资金、对接社会资本,将政府、社会和市场三者有机结合,实现投资主体多元化和资金来源多渠道,强化市场化融资能力,才能支撑城投的高质量发展。


  四、融资路径规划


  目前政府手里有大量的存量资产,这些存量资产并没有被充分利用,在盘活存量过程中的如何充分发挥城投的作用,城投公司如何充分利用政府的存量资产打造自身现金流,对地方政府和城投公司而言,应当双向考虑,合理规划。


  1资产梳理


  结合具体存量资产的属性、规模、质量、产权清晰度,谋划梳理出不同的盘活方式,有条件的地方政府可以开展融资规划等工作,在国有资产清查盘点的基础上,有针对性的开展进一步调研工作,针对其中优质或不良部分制定相应的归集与盘活计划,设计多类型投融资模式。存量资产适合直接转让的,可采用PPP(TOT、ROT)、REITs等模式进行直接转让,不适合直接转让的,针对已建成的非公益性资产,按照“应划尽划”的原则逐步划入城投,积极依托城投实施新项目,增加城投资产规模和现金流。通过处置政府投资项目,转让国企部分股权等方式,筹集资金用于增加城投注册资本或新建项目资本金。


  2.平台升级


  城投公司发展,面临的问题主要是经营性资产少,资产来源缺乏;业务主要以地方基础设施为核心,结构单一;市场化运作经验不足,公司的战略管理粗放,运营效率低。


  通过对于现有平台公司进行重组,完善现代企业制度,建立健全法人治理结构,明确发展主业,提升专业化管理能力;通过资产重组,注入优质资产资源做加法的同时,剔除城投无效的资产资源,为城投公司创造良好的发展基础;通过业务板块重组,建立造血机制,以项目带动业务的方式,实现自身造血自平衡,通过专业的资产运营公司形成长期稳定现金流;通过与社会资本等市场化主体的合作,逐步积累市场化运作经验,提高运营效率;以市场化的方式进行投融资决策,合规承接政府购买服务、PPP业务、特许经营项目等业务,划清与地方政府的权利义务边界,合规承接财政补贴资金和专项债资金,获得更多的主营业务收入和现金流量。


  3.融资规划


  城投的新增融资不再与地方政府存在任何关联,融资规划的重点就在于考量融资主体本身是否具备足够的偿债能力。金融机构对于城投的关注重点,开始转向城投真实债务率、资产质量水平、主营业务的可持续性、未来现金流量的稳定性等指标。按照市场化、权责清晰的思路构建政府付费,通过合规的方式进行融资是城投融资规划的重点:


  一是直接通过盘活存量资产进行融资,城投公司直接参与存量资产转让交易,既可以申请发行发改委试点的公募REITs,也可以通过特许经营、PPP模式或者通过资产转让等方式,直接承接政府存量资产,利用存量资产进行融资安排。


  二是可以通过政策鼓励类项目作为融资载体,申请项目贷款或发行项目收益债券。对于发改委鼓励的九大领域,城投仍然是地方政府运作项目的重要平台。


  三是争取生态环保和公共服务领域经营性项目,从投资、建设和运营的全生命周期考虑,形成城投公司的产业板块和利润来源,打造城投公司的融资体系。并购或组建专业化子公司,积极承接公共服务项目建成后的运营管理任务,依法开展片区开发、产业园区、工程承包、公用事业、污水垃圾、停车场、医疗养老、文化旅游等经营性业务,巩固和增强城投公司城市运营服务商的职能,打造企业长期稳定的现金流。


  4、项目谋划


  城投公司要加大项目谋划储备力度,依托高端智库、咨询机构、金融机构力量,从项目谋划、融资方案制定、风险管理、项目运营等方面,充分挖掘提升项目商业价值,提高项目可融资性,动态储备一批符合高质量发展要求的重点项目。对城投投资实施的基础设施类项目,政府可以资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式,合规安排财政性资金或地方政府专项债券,促进项目的经营性现金流与贷款条件相匹配。


  项目投入领域和运作模式的合规性,关系投入资金的回收,是金融机构应当关注的重点,也应该是项目谋划的重点。资金投向的行业应属于鼓励发展行业,项目应当具有资金自平衡的能力,覆盖本息;项目资本金应来源合规充分。

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