基础设施投资建设运营法律风险防控—水利项目投资建设法律风险防控 [ 第一节 水利项目投资建设特点 ]

2021年11月22日作者:曹珊律师团队曹珊律师团队

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  第十五章 水利项目投资建设法律风险防控


  第一节 水利项目投资建设特点


  水利是现代农业建设不可或缺的首要条件,是经济社会发展不可替代的基础支撑,是生态环境改善不可分割的保障系统,事关农业农村发展,事关经济社会发展全局,事关粮食、生态和国家安全。在中国历史长河中,历朝历代无不将适应、利用、改造水环境,作为国家治理的重要事项,随着社会经济技术的不断发展,水利的内涵在不断地发展和变化。相应的水利项目的内涵和外延也在不断地发展和扩充。本章计划从分析水利项目投资建设特点出发,以现有的法律规范的为基础,结合司法实践案例,分析水利项目在投资建设过程中的法律风险及防控及措施。


  一、水利项目的概述


  在《辞海》中,“水利”是指采取各种人工措施对自然界的水进行控制、调节、治导、利用、管理和保护的活动,以减轻或免除水旱灾害,利用水资源,适应生活生产和改善生态环境需要。基于前述对“水利”一词含义的论述,本章所论述的水利项目,即是在对自然界的水进行控制、调节、治导、利用、管理和保护的过程中,出于减轻或免除水旱灾害,利用水资源的目的,投资建设的基础设施项目。而水利项目所涵盖的内容,可以考虑从两个角度进行梳理:一是基于水利行业行政管理部门的职能梳理水利项目的内容;二是基于建设行业管理梳理水利项目的内容。一是基于水利行业行政管理部门的职能梳理水利项目的内容。水利部是我国的水利行业行政管理职能部门,在履行水利行业主管部门的主要职责的过程中,必然涉及水利项目的投资建设。


  水利部的主要职责包括:(1)负责保障水资源的合理开发利用。拟订水利战略规划和政策,起草有关法律法规草案,制定部门规章,组织编制全国水资源战略规划、国家确定的重要江河湖泊流域综合规划、防洪规划等重大水利规划;(2)负责生活、生产经营和生态环境用水的统筹和保障。组织实施最严格水资源管理制度,实施水资源的统一监督管理,拟订全国和跨区域水中长期供求规划、水量分配方案并监督实施。负责重要流域、区域以及重大调水工程的水资源调度。组织实施取水许可、水资源论证和防洪论证制度,指导开展水资源有偿使用工作。指导水利行业供水和乡镇供水工作。(3)按规定制定水利工程建设有关制度并组织实施,负责提出中央水利固定资产投资规模、方向、具体安排建议并组织指导实施,按国务院规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目,提出中央水利资金安排建议并负责项目实施的监督管理。(4)指导水资源保护工作。组织编制并实施水资源保护规划。指导饮用水水源保护有关工作,指导地下水开发利用和地下水资源管理保护。组织指导地下水超采区综合治理。(5)指导水文工作。负责水文水资源监测、国家水文站网建设和管理。对江河湖库和地下水实施监测,发布水文水资源信息、情报预报和国家水资源公报。按规定组织开展水资源、水能资源调查评价和水资源承载能力监测预警工作。(6)指导水利设施、水域及其岸线的管理、保护与综合利用。组织指导水利基础设施网络建设。指导重要江河湖泊及河口的治理、开发和保护。指导河湖水生态保护与修复、河湖生态流量水量管理以及河湖水系连通工作。(7)指导监督水利工程建设与运行管理。组织实施具有控制性的和跨区域跨流域的重要水利工程建设与运行管理。组织提出并协调落实三峡工程运行、南水北调工程运行和后续工程建设的有关政策措施,指导监督工程安全运行,组织工程验收有关工作,督促指导地方配套工程建设。(8)负责水土保持工作。拟订水土保持规划并监督实施,组织实施水土流失的综合防治、监测预报并定期公告。负责建设项目水土保持监督管理工作,指导国家重点水土保持建设项目的实施。(9)指导农村水利工作。组织开展大中型灌排工程建设与改造。指导农村饮水安全工程建设管理工作,指导节水灌溉有关工作。协调牧区水利工作。指导农村水利改革创新和社会化服务体系建设。指导农村水能资源开发、小水电改造和水电农村电气化工作。


  梳理水利部的主要职责内容可知,为履行水利行业主管部门的职责,由此衍生和涉及的水利项目,主要包括水电项目、防洪项目、灌溉项目、水土保持项目、水文设施项目、农村水利项目等。


  二是基于建设行业管理梳理水利项目的内容。本章的主旨是水利项目投资建设的法律风险防控,即水利项目涉及建设的内容。《建筑法》第13条规定:“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位,按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件,划分为不同的资质等级,经资质审查合格,取得相应等级的资质证书后,方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”即从事水利项目的建筑活动的施工企业也应取得相应的资质条件,并在资质等级许可的范围内从事水利项目建筑活动。因此可以从建设行业管理角度梳理水利项目的内容。


  按照《建筑业企业资质标准》(建市[2014]159号)划分,建筑业企业资质的施工总承包序列设有12个类别,包括水利水电工程施工总承包序列。其中的水利水电工程,是指以防洪、灌溉、发电、供水、治涝、水环境治理等为目的的各类工程(包括配套与附属工程),主要工程内容包括:水工建筑物(坝、堤、水闸、溢洪道、水工隧洞、涵洞与涵管、取水建筑物、河道整治建筑物、渠系建筑物、通航、过木、过鱼建筑物、地基处理)建设、水电建设、水泵站建设、水力机械安装、水工金属结构制造及安装、电气设备安装、自动化信息系统、环境保护工程建设、水土保持工程建设、土地整治工程建设,以及与防汛抗旱有关的道路、桥梁、通讯、水文、凿井等工程建设,与上述工程相关的管理用房附属工程建设。水利项目所涵盖的项目类型繁多、范围广泛,无论是基于水利行业行政管理部门的职能梳理水利项目的内容,还是基于建设行业管理梳理水利项目的内容,可知水利项目并无确定和精确的定义和范围,如水利水电工程的内容与港口与航道工程、电力工程的内容存在交叉和重叠。可以预见,随着社会经济水平的发展,水利项目的内涵会不断地发展和变化。基于上述论述,作者认为将水利项目界定为以防洪、灌溉、发电、供水、治涝、水环境治理等为目的的项目,是相对准确的。


  二、水利项目的投资建设特点


  虽然水利项目的类型繁多、范围广泛,即不同类型的水利项目的投资建设存在一定差异,但总体而言水利项目的投资建设呈现出如下特点:一是水利项目投资建设的经济社会效益突出;二是水利项目投资建设的管理模式独特。一是水利项目投资建设的经济社会效益突出。水利工程是国家水利基础设施网络的骨干,加快推进重大水利工程建设,对保障国家水安全、推动区域协调发展、拉动有效投资需求、促进经济稳定增长具有重要意义,即水利项目投资建设的经济社会效益突出。首先重大水利项目投资建设可以拉动经济增长,重大水利工程吸纳投资大、产业链长、创造就业机会多,在工程建设过程中,可以直接产生拉动经济增长的作用。


  据中国宏观经济研究院有关单位的研究成果,重大水利工程每投资1000亿元可以带动GDP增长0.15个百分点,可以新增就业岗位49万个。其次重大水利项目投资建设可以提高水安全,以南水北调东线、中线一期工程为例,截至2021年9月18日,已建成的工程已调水469.25亿立方米,其中东线工程调水52.88亿立方米,中线工程416.37亿立方米,直接受益人口达1.4亿人,提升了沿线城市供水水质,对缓解华北地区特别是海河流域的水资源过度开发起到重要作用,南水北调为我国经济社会发展发挥着越来越重要的支撑作用。[2]再次重大水利项目投资建设可以保障生态环境安全,生态保护修复类水利项目的实施,可以有效改善江河湖的水生态环境,进而改善区域生态环境。最后重大水利项目投资建设可以保障防洪安全,以三峡工程为例,在长江上游洪水形成时,主管部门会随即发出调度令,调度金沙江下游梯级水库全力拦蓄金沙江洪水,数据显示三峡水库可以有效地进行洪水削峰,有效缓解长江中下游地区防洪压力。二是水利项目投资建设的管理模式独特。因水资源的自然属性,以及重大水利项目涉及行政区域、人口等因素,与其他类型的基础设施项目相比,水利项目投资建设的管理模式相对独特。首先水资源的管理体制必须与水资源的自然属性契合。其他类型的基础设施项目,通常是以行政区域作为划分依据,职能部门只负责行政区域内基础设施项目投资建设的监督管理。但水资源通常是跨行政区的,传统的以行政区域作为划分依据的管理体制,无法满足水利项目投资建设的管理需求。


  以长江流域的管理事项为例,《长江保护法》第2条第2款规定:“本法所称长江流域,是指由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的青海省、四川省、西藏自治区、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市,以及甘肃省、陕西省、河南省、贵州省、广西壮族自治区、广东省、浙江省、福建省的相关县级行政区域。”即长江流域涉及我国的17个省、市、自治区,传统的行政区域作为划分依据的管理体制,显然不能在在长江流域有效地开展生态环境保护和修复以及长江流域各类生产生活、开发建设活动。为有效地开展长江流域的水利项目的投资建设,《长江保护法》第4条规定:“国家建立长江流域协调机制,统一指导、统筹协调长江保护工作,审议长江保护重大政策、重大规划,协调跨地区跨部门重大事项,督促检查长江保护重要工作的落实情况。”即通过统筹建立协调机制的方式,完善长江流域的决策管理机制,进而实现按照职责分工负责长江保护相关工作的目的。其次水利项目投资建设的规范体系相对独立。水利行政职能部门负责水利项目投资建设的监督管理,在对水利项目投资建设进行监督管理过程中,除适用法律、行政法规等效力层级较高的规范依据外,水利行政职能部门也基于水利项目投资建设管理需求,制定了一系列的行业管理规范。如水利项目投资建设的项目法人制度规范体系,水利项目投资建设的技术规范和验收规范等,相关规范体系基本覆盖了从水利项目投资建设的立项、建设、验收、运营等阶段。即在普遍适用法律、行政法规等法律法规的基础上,水利项目的投资建设形成了相对独立的规范体系。在具体实施水利项目投资建设过程中,除关注法律、行政法规等法律法规的内容外,还需关注水利行业的规范、标准。

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